- Chiny, UE, Kanada, Meksyk – wszyscy dostali od Donalda Trumpa, jak w „Ojcu chrzestnym”, odciętą głowę konia. To ostrzeżenie, by traktować go poważniej - mówi dr Ewa Kaliszuk z Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur – Państwowego Instytutu Badawczego.
Reklama
dr Ewa Kaliszuk profesor Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur – Państwowego Instytutu Badawczego, wieloletnia kierownik Zakładu Integracji Europejskiej w tym instytucie, redaktor naczelna dwumiesięcznka „Unia Europejska.pl” / Dziennik Gazeta Prawna
Konrad Sadurski: „Aby chronić Amerykę, należy chronić amerykański przemysł stalowy” – oświadczył prezydent Donald Trump i podpisał podwyżkę ceł na stal o 25 proc. i aluminium o 10 proc. Zrobił to w asyście robotników w kaskach na głowach. Czy to początek światowej wojny celnej?
Prof. Ewa Kaliszuk: Na rynku stali problemy są od lat. Jest ona produktem szczególnym, bo wykorzystywanym głównie w przemyśle stoczniowym czy zbrojeniowym, więc każdy kraj chce ją wytwarzać ze względu na własne interesy i bezpieczeństwo. Po drugie, jej produkcję jest trudno ograniczyć w przypadku osłabienia koniunktury. I w związku z tym – po trzecie – konkuruje się ceną. To dlatego często kraje oskarżają się o dumping, bo problemy z nadprodukcją stali są niemal od zawsze. Ale faktem jest, że Amerykanie, głównie z tzw. pasa rdzy, czyli północno-wschodnich stanów, odczuwają skutki globalizacji i związanego z tym zubożenia. Prezydent obiecał im poprawę sytuacji i teraz spełnia obietnice wyborcze.

Reklama
Po tej decyzji Trumpa zrezygnował jego główny doradca ekonomiczny Gary D. Cohn. Część ekspertów wróży, że to początek wojny celnej. A ta – według słownika – oznacza próbę wywarcia nacisku na dany kraj albo zachwiania podstawami jego gospodarki. Z którym przypadkiem mamy do czynienia?
Myślę, że to jest jeszcze inna sytuacja, a kluczem do jej zrozumienia są relacje amerykańsko-chińskie. Wprawdzie Państwo Środka dostarcza tylko 2 proc. importowanej do USA stali, ale chodzi o to, żeby zredukowało nadmierne moce produkcyjne – wytwarza ono miesięcznie niemal tyle stali, ile Ameryka rocznie. Dostarcza zaś tak mało, bo import chińskiej stali już podlega w USA wysokim cłom antydumpingowym. Amerykanie zarzucają Pekinowi, że wspiera przemysł na różne sposoby: umarza długi czy wyznacza luźniejsze wymogi środowiskowe. Chińczycy tych „grzechów” się nie wypierają, ale niewiele robią, bo boją się napięć społecznych. Więc zamykają jedne zakłady, lecz otwierają nowe. A Amerykanie lubią – jak mówią – grać na boisku, na którym wszyscy mają równe szanse. Uważają, że to Pekin rozpoczął tę gospodarczą konfrontację, a oni tylko reagują na sytuację. W raporcie Global Trade Alert z 2017 r. londyńskiego Centrum Badań Polityki Gospodarczej (CEPR), które monitoruje państwowy interwencjonizm, policzono, że różne kraje stosowały ponad 2,4 tys. środków godzących w interesy handlowe USA.
Czy to znaczy, że Amerykanie, mając problem z Chinami, zaatakowali cłami cały świat?
Trump traktuje tę operację jako grę. Z podwyżek ceł wyłączył Kanadę i Meksyk, które łącznie dostarczają 25 proc. stali na rynek amerykański – ale tylko na czas renegocjowania układu NAFTA. Chce, by ta umowa handlowa automatycznie wygasała po pięciu latach, a jej odnowienie wymagałoby zgody wszystkich stron. Kanada nie chce się zgodzić na takie rozwiązanie, nie podoba jej się też nakładanie ceł antydumpingowych na drewno konstrukcyjne, które eksportuje do USA. Chciałaby – inaczej niż Trump – by takie spory mogły być nadal rozstrzygane dwustronnie. Meksyk z kolei nie chce się zgodzić, aby wysyłane do USA samochody miały 50 proc. amerykańskiego wsadu, czego domaga się Trump.
Jak nazwać tę rozgrywkę z NAFTA?
Gdy na początku lat 90. podpisywano porozumienie NAFTA, krytycy mówili, że zakłada ono meksykańską pracę, kanadyjskie zasoby i amerykańskie zyski. Okazało się, że USA notują jednak w relacjach z obu krajami stały deficyt handlowy. Trump wiąże go z przenoszeniem miejsc pracy w przemyśle amerykańskim przede wszystkim do Meksyku. Mówił o tym podczas wyborów i teraz stara się temu zaradzić. Podwyżka ceł najmocniej jednak uderzy w UE.
Magazyn DGP / GazetaPrawna.pl
Dlaczego wziął na celownik Unię?
Trump, prowadząc swoją wojnę z Chinami, ma pretensje do Unii o to, że jest w niej za miękka. Tu nie chodzi o stal, lecz o globalne interesy, bo protekcjonizm może dotyczyć nie tylko towarów, lecz także przepływów kapitału czy inwestycji. A Chińczycy przejmują wiele firm. Amerykanie i Kanadyjczycy uznają te inwestycje za problematyczne i jeśli przekraczają one określone kwoty, prześwietlają je pod kątem tego, czy nie zagrażają bezpieczeństwu kraju. Amerykanie naciskali na Europę, by w tej sprawie prowadzić wspólną politykę. Unia przeprowadziła z inicjatywy Francji, Włoch i Niemiec przegląd inwestycji chińskich, ale jego efektem jest projekt miękkiego rozporządzenia – kraje mają się informować o inwestycjach mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo lub porządek publiczny w innym kraju UE. Twardych zasad kontroli, na które naciskał Waszyngton, nie wprowadzono. Kilka państw – w tym Szwecja, Holandia i Grecja – nie zgodziło się na ostrzejsze przepisy.
A Polska?
Płynęliśmy z głównym nurtem. Staramy się przyciągać kapitał chiński, Niemcom i Francuzom zależy z kolei na dostępie do rynku Państwa Środka. Teraz Amerykanie są niewątpliwie rozczarowani postawą Europy.
A przecież jeszcze niedawno Unia negocjowała z USA umowę TTIP, mającą radykalnie ograniczyć bariery w handlu.
Teraz każda ze stron okopała się na swoich pozycjach. UE chciała np. zyskać dostęp do zamówień publicznych w USA. Nawet gdyby Amerykanie chcieli na to zezwolić, to prawo federalne nie dotyczy tego, co dzieje się na szczeblu stanowym. Więc Trump nie może zadekretować, że Ameryka otworzy dostęp do zamówień publicznych realizowanych przez poszczególne stany. Sporne były też kwestie usług finansowych. Amerykanie po kryzysie 2008 r. dla ochrony konsumentów wprowadzili ustawę Dodda-Franka, która ograniczała spekulacyjną działalność banków. Europejscy bankowcy postrzegali ją jako gorset krępujący swobodę działania instytucji finansowych. Punktów spornych było więcej – sprawa dostępu do rynku rolnego, GMO, mycie chlorem kurczaków... Obie strony doszły w negocjacjach do ścian i nikt nie chciał ustąpić. Trump, gdy tylko doszedł do władzy, natychmiast zerwał negocjacje w sprawie TTIP. Ale on traktuje te cła jako zagrywkę.
Blefuje?
Próbuje wszystkich nastraszyć, by łatwiej mu było negocjować. Negocjacje TTIP nie zostały zamknięte, tylko zamrożone. Już pojawiają się sygnały, że trzeba zrobić trzy razy „R” – rename, repack i restart – i wrócimy do rozmów, by negocjować układ handlowy, ale już pod inną nazwą. Trump naciśnie na NAFTA, na Chiny oraz na Unię, by zaczęła aktywniej współpracować. Wszyscy dostali od niego, jak w „Ojcu chrzestnym”, odciętą głowę konia. To ostrzeżenie – traktujcie poważniej mnie i to, co do was mówię.
A co jeśli straci kontrolę nad tą grą? Z 36 mln ton sprowadzanych przez Amerykanów stali – 5 mln płynie z UE, w tym 1,4 mln z Niemiec. To zaboli Berlin...
Wielka Brytania też ucierpi, bo 10 proc. eksportu kieruje do USA. Unia przygotuje listę towarów, na które nałoży cła. Wybierze takie, które dotkną te stany, które poparły w wyborach Trumpa, lub zaszkodzą interesom zaangażowanych w sprawę politykom.
Czyli zapowiedziane przez Unię cła na sok pomarańczowy, whisky, motocykle Harleya i masło orzechowe to ma być kara dla pasa rdzy?
Tak. To się może wydawać śmieszne, ale czasem takie sankcje mogą trwać pół wieku. Na początku lat 60. Francja i Niemcy nałożyły cła na import kurczaków zza oceanu, a Amerykanie zrewanżowali się, wprowadzając cła m.in. na pick-upy. I chociaż spór o kurczaki dawno rozwiązano, to obostrzenia do dziś obowiązują. Dzięki temu Amerykanie rozwinęli swój przemysł półciężarówek.
Zapowiadane przez UE podwyżki ceł wyniosłyby 3,5 mld dol., to kwota, którą zapłaciliby konsumenci w Europie.
UE nie może swobodnie ustalać sankcji. Musi wprowadzić proporcjonalne środki odwetowe, a konsumenci mają wybór, nie muszą kupować amerykańskich jeansów.
Polski przemysł stalowy na tym ucierpi?
Trump sugerował, że podwyżka ceł nie obejmie krajów, które wydają 2 proc. swojego PKB na obronę – tak robi Polska. Ale nie wiadomo, czy tak się stanie. Lakshmi Mittal – zresztą beneficjent ostatniej decyzji Trumpa w USA – do którego należą polskie huty, ma kontakty w krajach azjatyckich i pewnie będzie próbował przekierować sprzedaż na te rynki. Ale stal będzie tanieć. Nowe technologie powodują, że potrzeba jej mniej, auta i lodówki produkujemy też z cieńszej blachy. A nikt nie będzie chciał dopuścić do wygaszenia pieców hutniczych.
Co czeka polskiego konsumenta?
Nawet jeśli jakiś towar na skutek podwyżki ceł zdrożeje, importer może obniżyć marżę, żeby nie podnosić ceny. Jeśli podniesie cenę, może spaść jego sprzedaż. Konsumenci polscy, tak jak inni europejscy, nie muszą przecież kupować soku ani brandy z USA.
A jak na decyzji Trumpa skorzystają Stany?
Nabywcy stali z zagranicy będą protestować, ale prawdopodobnie przerzucą wyższe koszty na klientów. Zresztą nie będą one wielkie. Tylko jedna trzecia stali potrzebnej USA pochodzi z importu, a do tego import z krajów NAFTA jest wyłączony. Czy podwyżka ceł rozwiąże problemy producentów stali? Za poważne obciążenie przemysłu metalurgicznego uważa się koszty programów emerytalnych i opieki zdrowotnej.
Hutników w USA jest 140 tys., ale ze stali i aluminium korzystają branże zatrudniające 6,5 mln osób.
Zawsze na podwyżkach ceł korzysta niewielu, a strata rozkłada się na wielu. To normalne, że producenci tkaniny zawsze będą starali się podnieść na nie cła, a producenci koszul będą uważali, że to źle.
Jak zareagują Amerykanie na wprowadzenie przez Unię ceł na soki i brandy?
Trump zapowiedział już następny ruch. Jeśli Unia wprowadzi cła odwetowe, to on wprowadzi kolejne cła na auta z Europy.
Spirala się nakręca.
Środki protekcjonistyczne wprowadza się, kiedy na rynku wrze i trzeba upuścić pary z kotła – otwiera się zawór bezpieczeństwa. Amerykanie już tak zrobili za George’a W. Busha w marcu 2002 r. – wprowadzili cła na stal, gdy zbankrutowali jej producenci reprezentujący 30 proc. krajowego potencjału. Unia odpowiedziała retorsjami.
Potem Amerykanie przegrali w Światowej Organizacji Handlu (WTO) i wycofali się z ceł z końcem 2003 r.
Nie obowiązywały długo, ale zamieszanie było spore. Gdy Organ Odwoławczy WTO wydał orzeczenie o niezgodności działań USA z postanowieniami tej organizacji, a Unia obliczyła wartość rekompensaty na 2,4 mld euro rocznie, Bush anulował cła. Z badań przedstawionych wówczas przez amerykańskich producentów stali wynikało, że cła uratowały 16 tys. miejsc pracy, z kolei amerykańscy nabywcy stali udowadniali, że spowodowały one utratę 200 tys. miejsc pracy. Eksperci zaś szacowali utracone miejsca pracy na maksymalnie 43 tys.
I mimo takich doświadczeń Trump idzie na zwarcie?
Nie ma prostych rozwiązań i wyborów, które nie rodzą wątpliwości. Pytanie brzmi, czy Bush mógł nie zareagować, gdy upadała jedna amerykańska huta za drugą, a tania stal napływała z zagranicy. Zresztą Bush też wyłączył wtedy z podwyżek ceł Kanadę i Meksyk, a ponadto kraje rozwijające się. Obostrzenia uderzyły więc głównie w Unię. Ta zrewanżowała się, wprowadzając cła ochronne na stalowe produkty. Wtedy również Polska, choć nie byliśmy jeszcze w Unii, zrobiła to samo. Dodatkowe opłaty znieśliśmy dopiero w momencie wejścia Polski do Wspólnoty.
Czy tym razem celne zamieszanie też skończy się jak za prezydenta Busha – po 21 miesiącach?
Teraz werdykt WTO może nie nastąpić szybko, bo toczy się przed nią znacznie więcej postępowań ochronnych. Do tego dochodzi jeszcze sprawa słabości organizacji. Trump może się mniej obawiać, że UE zaskarży podwyżkę ceł do WTO, bo jest też problem z ekspertami, którzy rozstrzygają sporne kwestie. Jest ich mało, może dlatego, że spotykają się z różnymi naciskami.
Zastrasza się ich?
To nowe zjawisko, z którym problem ma też UE. Firmy unijne, które się skarżą na dumping, spotykają szykany, szczególnie w Chinach. Wobec klientów lub dostawców unijnych towarów oraz szefów firm stosuje się groźby i szantaż. Problem mają też księgowi, którzy jadą badać dokumentację finansową oskarżanych przedsiębiorstw. Często UE nie ogłasza już nawet, jakie firmy zgłaszają się z oskarżeniami o dumping, żeby je chronić. Ale nawet jak UE wystąpi do WTO, to postępowanie będzie trwać długo, a firmy będą w tym czasie ponosić straty.
A jaką strategię przyjęli Chińczycy?
Bez nerwowych ruchów. Prowadzili już wcześniej rozmowy z USA w sprawie stali, wiedzą, że mają przestarzały przemysł i muszą zamykać huty. Nie będą dążyć do konfrontacji, choć potrafią uderzyć. Gdy Unia wprowadziła środki antydumpingowe na panele słoneczne, natychmiast wszczęli postępowanie antydumpingowe wobec wina z Europy. Wobec USA podobnie postąpili z samochodami. Chińczycy będą się raczej starać rozwiązać ten spór pokojowo. Wiedzą, że w WTO będzie to trwać długo, a oni działają długofalowo.
To brzmi jak paradoks: USA, które było forpocztą globalizacji, grozi cłami, a Chiny bronią zasad wolnego rynku.
USA były zwolennikiem wielostronnej liberalizacji w ramach WTO, ale przez dekady – wraz z Australią, Kanadą i UE – najczęściej stosowały antydumpingowe cła. Amerykanie chronią też silnie swój rynek zamówień publicznych, więc nie do końca są zwolennikiem wolnego rynku.
Przez długi czas o Chinach i USA mówiło się, że są zdane na siebie. Tworzą duopol: Stany sprowadzają chińskie towary, a Chiny za uzyskane pieniądze finansują dług publiczny Ameryki. Czy coś zaczyna zgrzytać w tym mechanizmie?
Weszliśmy w okres szybkich zmian na świecie. Trwa wojna technologiczna, powstają kryptowaluty. Mamy globalizację i powiązane ze sobą łańcuchy dostaw. Trudno stosować stare środki ochronne jak cła, bo nie wiadomo, czy w towarach, które nimi obłożymy, nie ma naszego wsadu. A wtedy możemy zaszkodzić sami sobie, uderzając we własnych producentów.
Mamy geopolityczne przesilenie?
Trump jest jego katalizatorem. To się działo wcześniej, ale jakby nie dostrzegano wielu problemów.
Sekretarz handlu USA zapewnia: „Nie chcemy wysadzić świata w powietrze”. Można mu wierzyć, że sytuacja nie wyrwie się spod kontroli?
Gdyby nie udało się osiągnąć kompromisu, straty byłyby za duże dla wszystkich. Po wybuchu kryzysu finansowego w 2008 r. też były ogromne obawy. Wiele państw wprowadziło środki ochronne i obawiano się, że nastąpi fala retorsji. Wtedy G20 umówiła się, że będzie pilnować protekcjonizmu i informować o jego przejawach. Wtedy nie doszło do wojny handlowej, mimo że sytuacja była bardzo trudna. Poza tym cła i inne środki dotyczące handlu mają mniejsze znaczenie, bo protekcjonizm odbywa się głównie na poziomie politycznym i fiskalnym. Unia też cały czas broni swojego rynku cłami antydumpingowymi, to standard. Prawie nikt na świecie nie jest otwarty. Trump to wie i rozpoczął grę.