Samorządy mogą liczyć na inwestycje, ale muszą poradzić sobie z depopulacją

Konferencja skierowana przede wszystkim do samorządów terytorialnych odbyła się 20–21 maja w Warszawie. Jej otwarcia dokonał Mirosław Czekaj, prezes zarządu BGK. Jak podkreślił, ubiegły rok był dla polskiego banku rozwoju wyjątkowo intensywny. BGK wsparł gospodarkę kwotą 484 mld zł, z czego ponad 47 mld pochodziło z działalności własnej, a ponad 220 mld zł ze środków rządowych powierzonych w zarządzanie. Pozostałą część stanowiły pieniądze zmobilizowane od prywatnych i publicznych partnerów.

Wsparcie objęło różnorodne przedsięwzięcia, m.in. budowę i przebudowę dróg, budownictwo mieszkaniowe czy zieloną transformację, a także obsługę bankową w postaci kredytów, pożyczek i emisji obligacji.

Mirosław Czekaj zwrócił szczególną uwagę na skalę zakontraktowanych środków z Krajowego Planu Odbudowy, łącznie 87 mld zł.

– Zaczynają one już fizycznie pracować dla rozwoju Polski. To jest bardzo dobry prognostyk na przyszłość – podkreślił.

Prezes BGK poinformował również o ważnych nowościach. Pierwszą jest uruchomienie unikalnego programu „Horyzont 50”.

– Nie było jeszcze w historii możliwości 50-letniego finansowania infrastruktury przez polskie samorządy. Od dziś już jest – zaznaczył, dodając, że program przewiduje karencję na czas realizacji inwestycji i rozłożenie spłat w sposób nieobciążający nadmiernie bieżących budżetów.

Na początku III kw. BGK planuje udostępnić samorządom terytorialnym 11 mld zł w formie długoterminowych, praktycznie nieoprocentowanych środków na inwestycje ochronne, cyberbezpieczeństwo oraz infrastrukturę podwójnego zastosowania. W tym celu, na podstawie umowy z Ministerstwem Funduszy i Polityki Regionalnej, BGK założył spółkę specjalnego przeznaczenia, Chrobry S.A., która będzie realizować zadania Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności. To jeden z instrumentów KPO, o całkowitej wartości 22,5 mld zł.

Odporność i fundusze europejskie

Wystąpienia otwierające konferencję wygłosili Jurand Drop, wiceminister finansów, Tomasz Szymański, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, oraz Jacek Karnowski, wiceminister funduszy i polityki regionalnej.

Jurand Drop postawił tezę, że bezpieczeństwo państwa zaczyna się od odpornych finansowo samorządów. Stwierdził, że wcześniejsze reformy podatkowe, w tym zmiany wprowadzone w ramach Polskiego Ładu, drenowały dochody JST, pozbawiając je przewidywalności budżetowej. Reforma finansowania samorządów przeprowadzona w 2024 r. miała na celu ten stan odwrócić.

– Zapewniliśmy stabilność i samodzielność budżetową – powiedział wiceminister, wskazując, że dzięki reformie dochody samorządów z PIT wzrosły w 2025 r. do prawie 175 mld zł, o ponad 115 proc. r/r. W efekcie 15 największych polskich miast zamierza w 2026 r. przeznaczyć na inwestycje 16 mld zł, czyli o 15 proc. więcej, niż zakładały plany na rok poprzedni.

Jurand Drop zaznaczył, że na reformie najbardziej skorzystały małe gminy i miejscowości dotknięte depopulacją, gdzie dotychczas najtrudniej było planować inwestycje, remontować szkoły czy utrzymywać transport publiczny.

Wiceminister finansów odniósł się również do polityki deregulacji i local content. Poinformował, że rząd zrealizował dotychczas 200 postulatów deregulacyjnych zgłoszonych przez stronę społeczną i organizacje pozarządowe, z czego Ministerstwo Finansów uwzględniło ponad 90 propozycji zmian. Zapowiedział też konsekwentne wdrażanie polityki local content, zgodnie z którą polscy przedsiębiorcy mają uczestniczyć we wszystkich kluczowych projektach inwestycyjnych. Jurand Drop powiedział również, że współpraca samorządów z BGK, ze strefami ekonomicznymi i z Polską Agencją Inwestycji i Handlu tworzy efekt synergii, który przekłada się na skuteczniejsze przyciąganie kapitału na poziomie lokalnym.

Tomasz Szymański w swoim wystąpieniu odniósł się do programu „Horyzont 50”.

– Jest on tym narzędziem, dźwignią, która pozwoli na realizację marzeń naszych włodarzy – ocenił.

Wiceszef MSWiA mówił również o inicjatywach deregulacyjnych, które mają przynieść decentralizację kolejnych obszarów na podstawie wskazań samorządów. Odniósł się również do kwestii finansowej stabilności lokalnych budżetów, wskazując na znaczenie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Mówił także o Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej 2025–2026 z budżetem sięgającym 35 mld zł – wojewodowie podpisują właśnie z samorządowcami pierwsze umowy na wykorzystanie tych środków.

Natomiast Jacek Karnowski zwrócił uwagę na dorobek i korzyści, jakie przyniosło Polsce członkostwo w Unii Europejskiej.

– Jesteśmy w środku okresu aplikacyjnego 2021–2027 i już w tej chwili podpisano w polityce spójności ponad 27 tys. umów na ponad 320 mld zł, z czego większość z tych umów podpisali marszałkowie – relacjonował.

Podkreślił też zmiany w UE i wyodrębnienie już w tej perspektywie finansowej pieniędzy na bezpieczeństwo. Zaznaczył, że trzeba już myśleć o kolejnej i następnym okresie aplikacyjnym.

– Chcę państwa uspokoić, że rząd polski jednoznacznie przyjął stanowisko, że marszałkowie dalej będą mieli w dyspozycji od 42 proc. do 44 proc. środków finansowych w dystrybucji – powiedział Jacek Karnowski, dodając, że nadal planowane są środki na zintegrowane inwestycje terytorialne i miejskie obszary funkcjonalne, które – jak zaznaczył – się sprawdziły. Podkreślił, że warto już się przygotowywać do nowej perspektywy.

Wiceminister Karnowski rekomendował też samorządowcom sięganie po partnerstwo publiczno-prywatne, wspierane przez jego resort.

W części otwierającej został również odczytany skierowany do samorządowców list Władysława Kosiniaka-Kamysza, wicepremiera i ministra obrony narodowej.

Ważne nowości na forum UE

Kongresowe dyskusje bezpośrednio poprzedziło wystąpienie Jana Olbrychta, wieloletniego posła do Parlamentu Europejskiego, doradcy komisarza ds. budżetu UE, poświęcone nowej perspektywie finansowej UE. Postawił on trudne pytanie: ile pieniędzy z nowej perspektywy finansowej UE rzeczywiście trafi do Polski? Jego odpowiedź: na dziś nie wiadomo. Jan Olbrycht wyjaśnił, że Komisja Europejska zaproponowała całkowity budżet rzędu 2 bln euro, jednak kluczowym nierozwiązanym problemem pozostaje spłata kredytu zaciągniętego na KPO w krajach UE. Możliwości są trzy: podwyższenie składek członkowskich, wprowadzenie nowych dochodów własnych UE lub cięcia w politykach.

– Jeżeli nie uda się załatwić dodatkowych dochodów, cięcia będą brutalne – ostrzegł.

Na żadne z rozwiązań nie ma dziś politycznej zgody, a ostateczna decyzja, wymagająca jednomyślności, pozostaje otwarta i uwikłana w kalendarz wyborczy w kilku państwach członkowskich.

Jan Olbrycht zwrócił uwagę na fundamentalną zmianę filozofii, jaką Komisja Europejska wprowadza do nowej perspektywy. Wzorem KPO odchodzi od odrębnych funduszy, dyrekcji i komisarzy na rzecz jednego zintegrowanego planu narodowego dla każdego państwa członkowskiego, obejmującego politykę spójności, rolnictwo, sprawy wewnętrzne i klimat.

– Rozliczenia będą prowadzone na poziomie całego planu, a nie poszczególnych programów. Oznacza to skrócenie okresu rozliczeniowego z formuły N+3 do praktycznie N+10 miesięcy, co wymusi znacznie ściślejszą koordynację między rządem, resortami a samorządami – stwierdził.

Zakończył on swoje wystąpienie apelem o aktywne zaangażowanie samorządów w tworzenie planu narodowego, zaznaczając, że decentralizacja nie jest czymś, o co zawalczy Bruksela. Poinformował, że Komisja Europejska przesłała już do Warszawy raport krajowy z rekomendacjami, które staną się podstawą układania planu, a Ministerstwo Funduszy rozpoczęło prace nad rozpisaniem celów europejskich na potencjalne rozdziały regionalne i sektorowe. Przestrzegł, że bez bliskiej współpracy samorządów z rządem wymagana koordynacja może się przerodzić w faktyczną centralizację.

Dyskusje o finansach, i nie tylko

Pierwsza debata podczas konferencji dotyczyła nowej perspektywy unijnej. Łukasz Prokorym, marszałek województwa podlaskiego, przedstawił perspektywę swojego województwa, ale też innych regionów wschodnich UE, z Litwy, Łotwy, Estonii czy Finlandii, graniczących z Rosją i Białorusią, które zrzeszyły się dwa lata temu. Jak zauważył marszałek, kiedyś położenie na wschodnich rubieżach było atutem, pozwalało czerpać korzyści z rozwoju współpracy międzynarodowej, ale relacje zostały zerwane.

– To wymaga reakcji Unii Europejskiej – skomentował, dodając, że jej przejawem jest nowy instrument, East Invest, o wartości 28 mld euro. Na razie ma formę konkurencyjnych pożyczek, ale być może w przyszłości będą to środki podlegające w jakimś stopniu umorzeniom.

Włodarze regionów nie liczą tylko na środki finansowe, zgłaszają też w ramach wyrównywania szans i polityki spójności pomysły zmian w prawie, np. dotyczące pomocy publicznej, aby przedsiębiorcy z ich regionów mogli otrzymywać wyższe wsparcie.

Położenie na wschodzie UE dodatkowo wzmacnia w regionach tendencje depopulacyjne. Marszałek Prokorym podkreślił znaczenie ogłoszonej na początku maja inicjatywy Komisji Europejskiej „Prawo do pozostania”, „Right to Stay”, która ma ułatwić życie w miejscu zamieszkania. Podlaskie zamierza wziąć aktywny udział w trwających konsultacjach.

Podczas konferencji dyskutowano też szerzej o finansowaniu JST w kontekście ustawy o dochodach. Panel na ten temat poprzedziło wystąpienie prof. Pawła Swianiewicza, dyrektora Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (NIST), który przedstawił pierwsze wnioski z analizy funkcjonowania przepisów. Ocenił on nową ustawę jako krok w dobrym kierunku, zaznaczając, że w 2025 r. realne dochody wzrosły w przypadku ponad 95 proc. samorządów. Procentowo najwięcej zyskały mniejsze JST, w tym gminy wiejskie. Jako kluczową zaletę regulacji profesor wskazał historyczną próbę powiązania subwencji ze zróżnicowanymi potrzebami wydatkowymi (np. ekologicznymi). Zwrócił jednak uwagę na wady systemowe, w tym dotyczące konstrukcji determinant kosztowych, antymotywacyjny mechanizm redukcji wsparcia przy wzroście dochodów własnych, niedofinansowanie zadań zleconych (luka rzędu 2 mld zł) oraz pogłębiający się problem finansowania oświaty, gdzie niedobór środków w 2024 r. NIST oszacował na ponad 18 mld zł.

Debatę zdominowała kwestia adekwatności nowych rozwiązań oraz planowana na koniec czerwca ewaluacja systemu. Hanna Majszczyk, wiceminister finansów i gospodarki, odpowiadała na argumenty samorządowców dotyczące m.in. niższych udziałów w PIT i CIT dla miast na prawach powiatu czy spadków dochodów w województwach. Podkreśliła, że miniony rok nie odzwierciedla jeszcze docelowego kształtu reformy ze względu na liczne przepisy przejściowe.

– Ustawa nigdy nie miała w założeniu rozwiązać wszystkich problemów samorządów. Pamiętajmy, od czego zaczynaliśmy, czyli od dziury po Polskim Ładzie, od wyrwy wielu dziesiątek miliardów złotych, które były zasypywane chwilówkami – przypomniała wiceminister.

Dodała, że reforma zrealizowała podstawowe cele, czyli przewidywalność dochodów oraz obiektywność przy ich podziale.

Odnosząc się do obaw JST związanych z wyzwaniami demograficznymi w perspektywie 2030 r., Hanna Majszczyk jednoznacznie wskazała, że resort nie zamierza sztucznie dotować jednostek tracących mieszkańców.

– W ustawie zapisano zachęty do łączenia się JST, a nie do utrzymywania tych, które tracą rację bytu ze względów demograficznych – powiedziała wiceminister, deklarując jednocześnie otwartość na korekty algorytmów i determinant kosztowych podczas zbliżającego się posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Potężne wyzwania demograficzne

Podczas konferencji Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK, przybliżył premierowy raport „Demografia, a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce”, przygotowany przez BGK. Wynika z niego, że niekorzystne trendy demograficzne stały się kluczowym czynnikiem kształtującym stabilność finansową lokalnych społeczności. Głównym problemem strukturalnym, z jakim przyjdzie się zmierzyć Polsce, jest bowiem gwałtowne kurczenie się i starzenie populacji. Według prognoz GUS do 2060 r. liczba ludności kraju spadnie z ok. 37,3 mln osób w 2025 r. do zaledwie 30,9 mln. Równolegle odsetek osób starszych (powyżej 60/65 roku życia) wzrośnie w tym czasie z niecałych 24 proc. do ponad 35 proc.

Z punktu widzenia finansów lokalnych spadek liczby osób w wieku produkcyjnym ma kluczowe znaczenie. Te tąpnięcia demograficzne, jak zauważył Mateusz Walewski, przełożą się na konstrukcję budżetów JST, uderzając w nie z dwóch stron. Po stronie dochodowej nastąpi wyraźne uszczuplenie bazy podatkowej. Ponieważ udziały w PIT są ściśle powiązane z aktywnością zawodową i poziomem wynagrodzeń mieszkańców, aż 95,6 proc. gmin w Polsce musi przygotować się na pogorszenie sytuacji dochodowej z tego tytułu. Jednocześnie po stronie wydatkowej samorządy zderzą się z wydatkami sztywnymi (nieelastycznymi). Są to koszty, których nie da się szybko zredukować proporcjonalnie do ubytku mieszkańców, ponieważ wiążą się m.in. z koniecznością bieżącego utrzymania infrastruktury drogowej, funkcjonowaniem urzędów czy obsługą zadłużenia. Średnio wydatki te pochłaniają niemal jedną czwartą budżetów bieżących JST. W warunkach depopulacji doprowadzi to do wzrostu kosztów utrzymania infrastruktury w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Procesy te uderzą najmocniej w najmniejsze samorządy, liczące poniżej 5 tys. mieszkańców. Ich udział w ogólnej strukturze gmin wzrośnie z 29,2 proc. do 46,7 proc., jednak utracą one znaczną część bazy podatkowej, a obciążenie stałymi kosztami per capita wzrośnie w nich średnio o 88,1 proc.

Relatywnie bezpieczne pozostaną jedynie duże metropolie oraz otaczające je tzw. gminy obwarzankowe, do których przenoszą się zamożniejsi mieszkańcy.

Analiza dokumentów strategicznych 103 polskich miast pokazuje, że świadomość tych zagrożeń na poziomie lokalnym jest powszechnie deklarowana – niemal wszystkie ośrodki diagnozują ubytek ludności i starzenie się społeczeństwa. Niestety, nie zawsze idzie to w parze z planowaniem adekwatnych działań. Samorządy najchętniej wpisują do swoich strategii standardowe zadania uniwersalne i infrastrukturalne, które jedynie pośrednio podnoszą jakość życia oraz atrakcyjność. Stuprocentową popularnością cieszą się plany poprawy transportu publicznego, a prawie 98 proc. miast stawia na rewitalizację zasobów mieszkaniowych. Niemal powszechna jest też likwidacja barier architektonicznych z myślą o seniorach.

Instrumenty ukierunkowane bezpośrednio na odbudowę potencjału ludnościowego należą do rzadkości i są domeną niemal wyłącznie najbogatszych ośrodków wojewódzkich. Choć 94 proc. miast deklaruje rozwój opieki nad najmłodszymi dziećmi (żłobki i przedszkola), to bezpośrednie programy medyczne wspierające dzietność (np. dofinansowanie in vitro) planuje zaledwie 9 proc. badanych samorządów, a systemową opiekę okołoporodową tylko 7 proc. Podobnie działania ułatwiające integrację cudzoziemców czy zatrzymanie absolwentów wyższych uczelni pojawiają się głównie w strategiach dużych ośrodków, pogłębiając dysproporcje rozwojowe między aglomeracjami a resztą kraju.

Bezpośrednio lokalnemu zróżnicowaniu sytuacji demograficznej i migracyjnej – ograniczeniom, szansom i wyzwaniom rozwojowym – była poświęcona jedna z konferencyjnych dyskusji. Pokazała ona, jak dotkliwy jest to problem dla lokalnych włodarzy i jak szerokie przełożenie ma na rozmaite obszary.

Do wyzwań w zakresie finansów JST związanych z kurczeniem się ludności Polski odniósł się w podsumowaniu pierwszego dnia konferencji Jakub Jaworowski, członek zarządu BGK. Zadeklarował on zaangażowanie instytucji w wypracowanie rozwiązań łagodzących te trendy.

Podkreślił, że BGK chce być aktywnym animatorem debat o stabilności finansowej, gdyż dzięki nim można wspólnie tworzyć coraz lepszy system wspierania samorządów. Wskazał też, że zmieniająca się filozofia planowania środków UE oraz ryzyko mniejszego budżetu na politykę spójności zwiększają rolę banku w dystrybucji funduszy.

Program drugiego dnia konferencji obejmował seminaria tematyczne. Dotyczyły one mieszkalnictwa w kontekście uwarunkowań demograficznych, w tym perspektywy długoterminowego finansowania Funduszu Dopłat, aplikowania o środki, łączenia grantów z instrumentem zwrotnym, a także przyszłości cyfrowych płatności w sektorze publicznym oraz przejścia od wskaźnika WIBOR do POLSTR. Poruszono również temat Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności, a o kapitale na zrównoważone cele w polskich ośrodkach opowiadał Murat Karaege, główny koordynator ds. klimatu w IFC z grupy Banku Światowego, dla regionu Europy oraz Ameryki Łacińskiej.

Partner