Kto pisze sankcję, ten pisze też procedurę. Nowy projekt ustawy o kredycie konsumenckim jest pierwszą szansą, by te dwie rzeczy uregulować razem

Punkt wyjścia: reset legislacyjny na cztery miesiące przed terminem

Projekt ustawy o kredycie konsumenckim (UC82) został wycofany z prac Komitetu do Spraw Europejskich w związku z decyzją Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 2026 r. o odwołaniu upoważnienia dla Prezesa UOKiK do prowadzenia prac nad wdrożeniem dyrektyw CCD2 i DMFSD[1]. Projekt UOKiK nie jest „naprawiany” — prace ruszają od nowa[2]. Rząd deklaruje przy tym, że kluczowe jest wyeliminowanie ryzyka nadregulacji i przygotowanie rozwiązań wyważonych, uwzględniających realia rynku oraz interes konsumentów; za projekt ma odpowiadać w dużej mierze Ministerstwo Sprawiedliwości[3].

Termin transpozycji to 20 listopada 2026 r.[4] Czasu jest zatem mało, ale konfiguracja instytucjonalna jest — po raz pierwszy w tym procesie — właściwa. Dotychczas projekt pisał organ ochrony konkurencji i konsumentów, który nie dysponuje narzędziami z zakresu kosztów sądowych, procedury cywilnej ani organizacji sądownictwa. Teraz pisze go resort, który dysponuje wszystkimi trzema. Jeżeli ktokolwiek może uchwalić sankcję razem z mechanizmem jej dochodzenia, to właśnie ten resort — i tylko w tej ustawie.

Sygnał, że taka refleksja już się pojawiła, jest zresztą widoczny: 28 maja 2026 r. kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości spotkało się z prezesami sądów apelacyjnych, dyskutując o wprowadzeniu elektronicznej ścieżki wnoszenia pism procesowych w sprawach o sankcję kredytu darmowego (dalej: SKD) i docelowej pełnej digitalizacji tych postępowań[5]. To dobry kierunek, ale — jak pokażę niżej — dotyczy kosztu obsługi sprawy przez sąd, a nie kosztu jej wytoczenia przez konsumenta. Te dwie rzeczy trzeba rozróżnić.

Rynek, o którym mówimy, jest rynkiem niskokwotowym

Debata o SKD toczy się na przykładach kredytów gotówkowych na kilkadziesiąt tysięcy złotych. To obraz niereprezentatywny. Średnia kwota kredytu ratalnego udzielonego w marcu 2026 r. wyniosła 2 249 zł i była o 5,8 proc. niższa niż rok wcześniej[6]. Średnia wartość pożyczki pozabankowej udzielanej na okres powyżej 60 dni to w kwietniu 2026 r. 6 287 zł[7]. Rynek pożyczkowy w 2025 r. był zdominowany przez finansowanie na niskie kwoty i krótkie okresy, a najgłębszy spadek w kredytach ratalnych dotyczył kwot do 1 tys. zł[8]. Dochodzi do tego segment odroczonych płatności — 14,3 mld zł wartości w 2025 r.[9] — w rosnącym zakresie objęty reżimem konsumenckim.

Znaczna część umów, w których w ogóle może dojść do naruszenia obowiązków informacyjnych, to więc umowy, w których cały koszt kredytu — odsetki, prowizja, składka ubezpieczeniowa — zamyka się w kwocie rzędu kilku tysięcy złotych. To te umowy wyznaczają realną skalę zjawiska, a nie kredyty konsolidacyjne na 100 tys. zł.

Arytmetyka sporu o 5 tys. zł

Przyjmijmy wartość przedmiotu sporu 5 000 zł. Opłata od pozwu wynosi 400 zł, bo mieścimy się w przedziale ponad 4 000 zł do 7 500 zł[10]. Stawka minimalna wynagrodzenia pełnomocnika przy wartości przedmiotu sprawy od 1 500 zł do 5 000 zł to 900 zł, a powyżej 5 000 zł do 10 000 zł – 1 800 zł[11]. Stawka minimalna nie jest jednak ceną usługi, lecz punktem odniesienia dla rozliczenia kosztów między stronami: opłata stanowiąca podstawę zasądzenia kosztów może sięgnąć sześciokrotności stawki minimalnej, a honorarium umowne kształtowane jest swobodnie[12].

Do tego dochodzą: 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ryzyko kosztów opinii biegłego przy sporze o sposób rozliczenia, kilkanaście do kilkudziesięciu miesięcy oczekiwania, rozbieżna linia orzecznicza oraz obowiązek zwrotu kosztów procesu stronie przeciwnej w razie przegranej[13]. Sprawa o 5 000 zł jest w tych realiach granicznie racjonalna. Margines jest wąski, ale istnieje.

Co robi z tym rachunkiem miarkowanie

W wycofanym projekcie obok pełnej SKD przewidziano sankcję kredytu „półdarmowego”: konsument zwracałby kredyt wraz z odsetkami w wysokości połowy odsetek umownych, m.in. przy naruszeniu obowiązku zamieszczenia określonych informacji w umowie[14]. Ta konstrukcja niemal na pewno wróci w nowej wersji — postulat proporcjonalności i miarkowania jest formułowany przez sektor bankowy od dawna i z odwołaniem do prawa unijnego[15], a rządowa deklaracja o eliminowaniu nadregulacji działa w tym samym kierunku.

Przenieśmy tę konstrukcję na nasz przykład. Wartość roszczenia spada z 5 000 zł do 2 500 zł. Opłata od pozwu maleje do 200 zł[16], ale stawka minimalna pozostaje na poziomie 900 zł — bo przedział od 1 500 zł do 5 000 zł obejmuje obie kwoty[17]. Sam koszt zastępstwa procesowego liczony według stawki minimalnej rośnie z ok. 18 proc. do ok. 36 proc. wartości roszczenia, i to przy założeniu stawki minimalnej, a nie realnego honorarium.

Efekt nie ogranicza się do decyzji konsumenta. W dominującym na tym rynku modelu wynagrodzenia od wyniku sprawy o takiej wartości po prostu nie znajdą pełnomocnika. Brak podaży usługi prawnej działa jak nieformalny filtr dostępu do sądu — skuteczniejszy niż jakakolwiek przesłanka materialnoprawna. Powstaje więc pytanie zupełnie praktyczne: ilu konsumentów zdecyduje się prowadzić spór, w którym koszt profesjonalnej obsługi jest zbliżony do potencjalnej korzyści albo ją przewyższa?

Prawo unijne: gradacja tak, ale test skuteczności ma wymiar procesowy

Trzeba uczciwie powiedzieć, że różnicowanie sankcji nie jest sprzeczne z prawem Unii. W wyroku w sprawie Horyzont Trybunał Sprawiedliwości przesądził, że art. 23 dyrektywy 2008/48 nie stoi na przeszkodzie temu, by naruszenie różnych obowiązków pociągało za sobą różne sankcje, o ile system jako całość spełnia wymogi skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru[18]. Ten sam trójmian powtarza CCD2, która — co dla niniejszych rozważań kluczowe — nakazuje jednocześnie zapewnić konsumentom dostęp do odpowiednich, szybkich i skutecznych procedur pozasądowego rozstrzygania sporów, spełniających wymogi jakościowe dyrektywy 2013/11/UE[19].

To nie są dwa niezależne obowiązki. Trójmian jest koniunkcją, a skuteczność ma wymiar procesowy: sankcja, której w praktyce nie da się wyegzekwować, nie jest skuteczna, choćby idealnie odpowiadała wadze naruszenia. W sprawie Profi Credit Polska Trybunał uznał, że już sama konieczność uiszczenia opłaty sądowej może zniechęcić konsumenta do podjęcia obrony[20]. Skoro koszt kilkuset złotych może zniechęcać, to koszt zbliżony do całej wartości roszczenia nie „może zniechęcać” — on je eliminuje.

Warto dodać, że kwestia ta jest właśnie przedmiotem postępowania przed Trybunałem. W sprawie C-831/24 (Machski), zainicjowanej pytaniami Sądu Rejonowego w Białymstoku, chodzi m.in. o to, czy sankcja może znaleźć zastosowanie w każdym przypadku naruszenia obowiązków informacyjnych, czy też konieczna jest dodatkowa ocena znaczenia naruszenia[21]. Ustawodawca będzie więc pisał przepisy o miarkowaniu równolegle z rozstrzyganiem przez TSUE, czy i w jakich granicach miarkowanie jest w ogóle dopuszczalne. Tym większy powód, by zabezpieczyć skuteczność od strony proceduralnej — to element, którego żadne orzeczenie nie podważy.

Efekt selekcji już dziś widać w danych

Na koniec 2025 r. w polskich sądach toczyło się ok. 21,6 tys. spraw o SKD o łącznej wartości ok. 694 mln zł, a przyrost liczby spraw wyniósł w 2025 r. ok. 70 proc.[22] Prosty rachunek daje średnią wartość przedmiotu sporu na poziomie ok. 32 tys. zł — a więc wielokrotność średniego kredytu ratalnego czy średniej pożyczki pozabankowej. To nie przypadek, lecz klasyczny efekt selekcji: do sądu trafiają sprawy wysokokwotowe, bo tylko one przechodzą test opłacalności. Naruszenia przy umowach na 2–6 tys. zł istnieją, ale statystycznie nie stają się sprawami sądowymi.

Jednocześnie w samym 2025 r. do Rzecznika Finansowego wpłynęło blisko 9,3 tys. wniosków o interwencję lub postępowanie polubowne w sprawach SKD[23] — kilkukrotnie więcej niż roczny przyrost spraw sądowych. Popyt na tani kanał dochodzenia roszczeń jest realny i już dziś nie znajduje adekwatnej podaży.

Cztery rzeczy, które powinny znaleźć się w nowym projekcie

Po pierwsze — ADR o realnym ciężarze gatunkowym. Postępowanie pozasądowe przed Rzecznikiem Finansowym kosztuje klienta 50 zł, a udział podmiotu rynku finansowego jest obowiązkowy[24]. Obowiązkowy jest jednak wyłącznie udział, nie rezultat. Warto rozważyć nadanie rozstrzygnięciu mocy wiążącej kredytodawcę do określonego progu wartości (np. 10 tys. zł), z zachowaniem drogi sądowej dla konsumenta — model znany z brytyjskiego Financial Ombudsman Service. Rozwiązanie takie mieści się wprost w dyspozycji CCD2 dotyczącej szybkich i skutecznych procedur pozasądowych, a więc nie jest „nadregulacją”, lecz implementacją.

Po drugie — ekonomiczny koszt odmowy dobrowolnego rozliczenia. Dziś system premiuje wyłącznie konsumenta: udział w mediacji lub wszczęcie postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązania sporu konsumenckiego obniża opłatę od pozwu o dwie trzecie, nie więcej jednak niż o 400 zł[25]. Brakuje bodźca symetrycznego. Ryczałtowa rekompensata albo podwyższone koszty zastępstwa należne konsumentowi wtedy, gdy kredytodawca odrzucił zasadną reklamację i następnie przegrał proces, sprawiłyby, że strategia „przy tak małej kwocie klient i tak zrezygnuje” przestaje się kalkulować. To materia stricte procesowa — czyli dokładnie ta, którą resort sprawiedliwości może uregulować w przepisach zmieniających ustawę o kosztach sądowych, dołączonych do ustawy implementacyjnej.

Po trzecie — przeniesienie ciężaru przeliczenia na profesjonalistę. Standaryzowany, ustawowy wzór rozliczenia sankcji oraz obowiązek samodzielnego dokonania zwrotu po stwierdzeniu naruszenia usuwają jedną z głównych pozycji kosztowych sporu: dowodzenie sposobu wyliczenia. Jest to zarazem odpowiedź na sygnalizowane ryzyko, że wielostopniowy system miarkowania sankcji skomplikuje obraz na tyle, iż przeciętny konsument nie oceni, czy i w jakiej wysokości przysługuje mu roszczenie[26].

Po czwarte — agregacja drobnych roszczeń. Od 29 sierpnia 2024 r. obowiązuje ustawa wdrażająca dyrektywę o powództwach przedstawicielskich[27]. To jedyny dostępny mechanizm pozwalający sensownie dochodzić roszczeń o niskiej wartości jednostkowej, ale wymaga podmiotów upoważnionych dysponujących realnym finansowaniem. Bez tego pozostanie instytucją martwą.

Digitalizacja postępowań SKD, o której rozmawiano 28 maja, jest wobec tych czterech punktów uzupełnieniem, a nie substytutem. Obniża koszt obsługi sprawy po stronie sądu i skraca czas oczekiwania — nie zmienia jednak ani opłaty od pozwu, ani stawki pełnomocnika, ani ryzyka procesowego. Konsument ze sporem o 2 500 zł nie zrezygnuje dlatego, że pismo trzeba wysłać pocztą.

Nadregulacja to nie jedyne ryzyko

W rządowej diagnozie ryzyko jest dziś zdefiniowane jednostronnie: chodzi o to, by nie wyjść poza dyrektywę. To ryzyko realne i warte kontroli. Nie jest jednak jedyne. Symetrycznym ryzykiem jest niedoregulowanie egzekwowania — a ono ma równie mocną podstawę w prawie unijnym, bo wymóg skuteczności sankcji i wymóg dostępu do szybkiego ADR to przepisy tej samej dyrektywy.

Nie trzeba przy tym przypisywać komukolwiek intencji, by dostrzec asymetrię wpływu na proces. UOKiK wskazuje, że stanowisko sektora bankowego zostało wyraźnie odzwierciedlone w uwagach niektórych instytucji publicznych i ministerstw w toku prac legislacyjnych, a uwagi o nadregulacji ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości i Ministerstwa Finansów pojawiły się dopiero na etapie projektu ustawy — mimo że wybór opcji narodowych zaakceptowano w styczniu 2025 r.[28] Można tę relację oceniać różnie. Bezsporne jest natomiast to, że w debacie o kształcie sankcji interes kredytodawców jest reprezentowany w sposób zorganizowany, sfinansowany i obecny na każdym etapie, a interes konsumenta z roszczeniem o 2 500 zł nie ma swojego reprezentanta, bo jego reprezentowanie się nie opłaca. Dokładnie ta sama arytmetyka, która wypycha te sprawy z sądów, wypycha je z procesu legislacyjnego.

Jeżeli więc ustawodawca zdecyduje się uzależnić wysokość sankcji od wagi naruszenia, powinien w tym samym akcie stworzyć skuteczny, szybki i tani mechanizm egzekwowania praw konsumenta poza sądem — skonstruowany tak, by kredytodawcy nie opłacało się odmawiać dobrowolnego rozliczenia w rachubie, że przy niewielkiej wartości roszczenia klient po prostu zrezygnuje z jego dochodzenia.

W przeciwnym razie proporcjonalność sankcji okaże się nie tyle bardziej sprawiedliwym systemem, ile ekonomicznym pozbawieniem części konsumentów realnej możliwości dochodzenia swoich praw. Ochrona formalnie będzie istniała. Praktycznie — przestanie działać. A ponieważ projekt powstaje od nowa, nie będzie już można powiedzieć, że zabrakło czasu na przemyślenie tej kwestii. Będzie można powiedzieć tylko, że jej nie uznano za istotną.

Krzysztof Szymański, ekonomista

Przypisy:

[1]Pismo Sekretarza Komitetu Stałego Rady Ministrów dotyczące projektu ustawy o kredycie konsumenckim (UC82), skierowanego do uzgodnień Komitetu do Spraw Europejskich 22 kwietnia 2026 r.; decyzja Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 2026 r. o odwołaniu upoważnienia dla Prezesa UOKiK.

[2]Komunikat ministra Macieja Berka z 22 maja 2026 r. o wstrzymaniu prac prowadzonych dotąd przez UOKiK.

[3]Komentarz Centrum Informacyjnego Rządu dla „Interii Biznes”, czerwiec 2026 r.

[4]Art. 48 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2225 z dnia 18 października 2023 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz uchylającej dyrektywę 2008/48/WE (Dz.Urz. UE L 2023/2225 z 30.10.2023).

[5]Spotkanie kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości z prezesami sądów apelacyjnych z 28 maja 2026 r.

[6]Biuro Informacji Kredytowej, Dane o rynku kredytowym w marcu 2026 r., media.bik.pl.

[7]BIK, Rynek pożyczek pozabankowych – kwiecień 2026 r. (wzrost średniej kwoty o 9,1 proc. r/r).

[8]BIK, Kredyty gotówkowe i mieszkaniowe – filary akcji kredytowej w 2025 roku, informacja prasowa z 11 lutego 2026 r. (spadek sprzedaży w segmencie do 1 tys. zł o 22,2 proc. r/r).

[9]Tamże (wartość finansowania w modelu „kup teraz, zapłać później” w 2025 r. – 14,3 mld zł, +32,3 proc. r/r).

[10]Art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

[11]§ 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215) oraz odpowiednio rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).

[12]§ 15 ust. 3 rozporządzeń powołanych w przypisie 11 – opłata ustalona w wysokości przewyższającej stawkę minimalną nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki ani wartości przedmiotu sprawy.

[13]Art. 98 § 1 k.p.c.

[14]Wypowiedzi Prezesa UOKiK dotyczące projektu ustawy o kredycie konsumenckim (PAP, kwiecień 2026 r.).

[15]Stanowisko Związku Banków Polskich (wypowiedź wiceprezes A. Wachnickiej, lipiec 2025 r.); zob. też opinię Komitetu Stabilności Finansowej z marca 2025 r. wskazującą, że brak możliwości miarkowania sankcji tworzy bodźce do podważania umów kredytowych.

[16]Art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (przedział ponad 1 500 zł do 4 000 zł – 200 zł).

[17]§ 2 pkt 3 rozporządzeń powołanych w przypisie 11 – przedział ponad 1 500 zł do 5 000 zł obejmuje zarówno kwotę 2 500 zł, jak i 5 000 zł.

[18]Wyrok TS z 24 października 2024 r., C-339/23, Horyzont Niestandaryzowany Sekurytyzacyjny Fundusz Inwestycyjny Zamknięty przeciwko LC, ECLI:EU:C:2024:918, pkt 28 i 35–36; por. wyrok TS z 10 czerwca 2021 r., C-303/20, Ultimo Portfolio Investment (Luxembourg), ECLI:EU:C:2021:479, pkt 36.

[19]Przepisy dyrektywy 2023/2225 dotyczące sankcji (wymóg skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru) oraz dostępu do odpowiednich, szybkich i skutecznych procedur pozasądowego rozstrzygania sporów, spełniających wymogi jakościowe dyrektywy 2013/11/UE.

[20]Wyrok TS z 13 września 2018 r., C-176/17, Profi Credit Polska, ECLI:EU:C:2018:711, pkt 65–66 i 69–70.

[21]Opinia Rzecznika Generalnego TSUE z 11 czerwca 2026 r. w sprawie C-831/24 (Machski), na tle pytań prejudycjalnych Sądu Rejonowego w Białymstoku.

[22]Dane przywoływane za Rzecznikiem Finansowym (stan na koniec 2025 r.).

[23]Tamże.

[24]Art. 36–38 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej – opłata 50 zł (art. 38 ust. 1), obowiązkowy udział podmiotu rynku finansowego (art. 37).

[25]Art. 13e ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

[26]Uwaga sygnalizowana przez Rzecznika Finansowego na etapie konsultacji projektu UC82.

[27]Ustawa z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1237), wdrażająca dyrektywę (UE) 2020/1828; weszła w życie 29 sierpnia 2024 r.

[28]Komentarz UOKiK dla „Interii Biznes”, czerwiec 2026 r.