Szykują się spore zmiany w systemie ETS. Komisja Europejska pokazała projekt

Reforma systemu ETS była planowana od dawna. Jest konieczna, by dostosować ją do europejskiego celu klimatycznego do 2040 r., czyli redukcji emisji o 90 proc. względem poziomów z 1990 r.

W ramach systemu ETS funkcjonuje energetyka zawodowa, przemysł oraz transport morski i lotniczy. Osobny system, czyli ETS2 będzie funkcjonować dla lekkiego przemysłu, transportu lądowego i budownictwa.

Dlaczego ta reforma budzi spore emocje i wywołuje kontrowersje wśród polityków nie tylko na polskiej scenie politycznej? Powód jest prosty. Reforma ETS-u, choć nie ma to przekonujących dowodów, budzi obawy co do utraty konkurencyjności europejskiego przemysłu.

Podczas piątkowej konferencji prasowej wiceprzewodnicząca KE Teresa Ribera podkreślała, że system ETS spełnia swoje zadania i jest narzędziem, które pozwoli na budowę czystszej, bezpieczniejszej i bardziej konkurencyjnej europejskiej gospodarki. Dodała, że sama propozycja legislacyjna komisji wprowadza wiele istotnych zmian do systemu ETS, lecz w żaden sposób nie narusza fundamentów systemu.

Co zakłada projekt reformy systemu ETS? Sprawdzamy

Jak podkreśla specjalista ds. ochrony środowiska i i prawnik specjalizujący się w zrównoważonym rozwoju nie specjalista ds. ochrony środowiska Jakub Bednarek z Kancelaria Maruszkin, dotychczasowa trajektoria redukcji emisji w systemie ETS, zakładała, iż do 2040 r. nie będą wydawane nowe uprawnienia do emisji. Oznaczałoby to, że wszelkie pozostałe emisje w systemie musiałyby być pokryte przez jednostki pochłania lub międzynarodowe kredyty węglowe.

Jak zwraca uwagę ekspert, Komisja Europejska zaproponowała złagodzenie współczynnika redukcji z poziomu 4,3 proc. do poziomu 3,7 proc. od 2031 r. i do 1,7 proc. do 2036 r.

- Jednocześnie Komisja zakłada kompensacje tych zmian poprzez zakupy dwóch rodzajów tzw. kredytów węglowych. KE zakłada zakup certyfikowanych europejskich jednostek trwałego pochłaniania pochodzących między innymi z wychwytywania i składowania biogenicznego CO2 oraz bezpośredniego wychwytywania CO2 z powietrza. Do tego propozycja zakłada, iż podmioty funkcjonujące w ramach systemu ETS, również będą mogły pokrywać częściowo swoje emisje tymi jednostkami - zaznacza Jakub Bednarek.

W ocenie eksperta ds. ochrony środowiska jest to zmiana bardzo istotna dla europejskiej polityki klimatycznej, bo „z jednej strony tworzy warunki do szybszego rozwoju rynku pochłaniania, a z drugiej strony jest swoistą piaskownicą regulacyjną otwierająca drogę do zwiększenia w przyszłości roli jednostek pochłania w systemie ETS”.

Bednarek zwraca także uwagę, że zmniejszenie liniowego współczynnika redukcji będzie kompensowane poprzez zakup międzynarodowych jednostek redukcji generowanych w ramach art. 6 Porozumienia Paryskiego.

- Jest to dość kontrowersyjne rozwiązanie, ale w mojej ocenie jest to słuszny kierunek działań, gdyż z jednej strony zmniejsza presję dekarbonizacyjną na kontynencie, a z drugiej stanowi istotne wsparcie na drodze innych, zazwyczaj mniej zamożnych, państwa w stronę zeroemisyjności. Oczywiście jest to podejście obarczone dość sporym ryzykiem, gdyż wiele jest kontrowersji wokół środowiskowej efektywności międzynarodowych kredytów oraz pojawiają się co jakiś czas zarzuty dotyczące łamania praw człowieka w ramach rozwoju projektów z nimi związanymi - stwierdza ekspert.

Nowe sektory w systemie ETS

Projekt reformy systemu ETS wprowadza bardzo ważne zmiany. W samym systemie mają znaleźć się nowe sektory, których dotąd ETS nie obejmował. - Jest to pozytywna zmiana, bo oznacza zwieszenie puli odstępnych uprawnień, a oczywiście z perspektywy tych podmiotów wchodzących do systemu oznacza koszty oraz obciążenia administracyjne - dodaje ekspert z Kancelarii Maruszkin.

Co istotne, rozszerzenie obejmuje między innymi lotnictwo w ramach, którego systemem ETS objęte są loty wewnątrzunijne i te wylatujące z UE w kierunku Zjednoczonego Królestwa i Szwajcarii. KE chce, by wszystkie loty w promieniu 5000km były objęte system, czyli nie będzie różnicy między tym czy samolot ląduje na greckiej wyspie Naxos czy nieodległym Izmirze w Turcji. Jak wskazuje Jakub Bednarek, do ETS-u włączone mają zostać prywatne samoloty, w związku z czym lot zamożnego CEO będzie tak samo objęty ceną za emisje jak lot rodziny na wakacje rejsowym samolotem.

Co jeszcze ma się zmienić? KE chce, by systemem ETS objęte zostały określone kategorie małych statków – o pojemności brutto poniżej 5 000, lecz nie mniejszej niż 400 jednostek pojemności brutto. Do tej pory tylko największe jednostki były zobowiązane do umarzania uprawnień do emisji.

KE proponuje również objąć obowiązkiem umarzania uprawnień spalarnie odpadów komunalnych. Włączenie do systemu ma przebiegać na przestrzeni 2031 -2034 roku. Spalarnie będą też mogły na poczet produkcji ciepła otrzymywać darmowe przydziały uprawnień.

Przydział darmowych uprawnień w systemie ETS

Warto przypomnieć, że w systemie ETS uprawnienia można nabyć (odbywa się to na aukcjach lub na rynku wtórnym) lub utrzymać w drodze bezpłatnego przydziału. Bezpłatny przydział uprawnień dostępny jest tylko dla instalacji przemysłowych (nie otrzymuje go energetyka poza ciepłownictwem) i w założeniu miał zostać stopniowo wycofany.

Jak wskazuje ekspert ds. ochrony środowiska, KE w proponowanych zmianach zakłada, iż darmowy przydział zostanie utrzymany co najmniej do 2040 r. Jednak zasady tego przydziału ulegną istotnym zmianom. Od 2031 r. cały bezpłatny przydział uprawnień ma być uzależniony od przyjęcia planu inwestycji w dekarbonizację w UE, zgodnego z celem neutralności klimatycznej do 2050 r.

- Prowadzący instalację objętą systemem otrzyma corocznie 80 proc. przydziału po zatwierdzeniu wspomnianego planu, natomiast pozostałe 20 proc. dopiero po zweryfikowaniu wykonania inwestycji i osiągnięcia zakładanych redukcji w danym pięcioletnim okresie. Za to przeniesienie działalności poza UE będzie wiązało się z obowiązkiem zwrotu otrzymanych uprawnień - mówi Jakub Bednarek.

Jednocześnie, jak zaznacza ekspert, KE zakłada wydłużenie okresu wycofania darmowych uprawnień dla sektorów objętych CBAM’em. CBAM to inaczej unijny system dostosowania cen z uwzględnienie m CO2, czyli system zakładający, że importerzy zobowiązani są płacić opłatę ekwiwalentom do cen uprawnień w systemie ETS za emisje związane z wytworzeniem danego towaru.

- Dotychczas sektory ETS, które odpowiadały sektorem objętych CBAM, miały mieć wycofane darmowe przydziały do 2034 r. Komisja proponuje, aby okres ten przedłużyć do 2038 r. Jest to rozwiązanie idące w dobrym kierunku, bo z jednej strony da przemysłowi dłużysz czas na potrzebne inwestycje dekarbonizacyjne, a z drugiej pozwoli komisji na identyfikacje i załatanie ewentualnych „dziur” w CBAM’ie, osłabiających funkcjonowanie systemu, który w załażeniu ma wyrównywać szanse pomiędzy podmiatamy z UE i z krajów trzecich - wyjaśnia Bednarek.

Dodatkowe wsparcie finansowe

Komisja Europejska zdecydowała się na reformę ETS, bo zwrócono uwagę, że proces dekarbonizacji wymaga większego wsparcia finansowego niż wcześniej zakładano. Wpływa na to głównie trudna sytuacja międzynarodowa oraz nieuczciwa konkurencja podmiotów z państw trzecich. Dlatego KE chce zobowiązać państwa członkowskie do przeznaczania przynajmniej 50 proc. z dochodów z ETS’u na dekarbonizacje podmiotów objętych systemem.

Prawnik z Kancelarii Maruszkin zwraca jednak uwagę, że ten zapis będzie niezmiernie trudny do wyegzekwowania i realizacji. - Unia Europejska nie posiada kompetycji do decydowania, jak państwa członkowskie wykorzystują swoje środki budżetowe, a właśnie takimi są dochody z systemu ETS. W praktyce Komisja nie będzie mogła na państwach wymusić wykonania tego zobowiązania - wyjaśnia Jakub Bednarek.

Istotna zmiana to utworzenie Banku Dekarbonizacji Przemysłu jako podmiotu działającego na poziomie UE. Jego zadaniem będzie wspieranie zwiększania skali i wdrażania technologii niskoemisyjnych lub związanych z wychwytywaniem CO2.

- Do tego utrzymany i wzmocniony zostanie Fundusz Innowacyjny, którego celem jest wspieranie technologii dekarbonizacyjnych na wczesnym etapie rozwoju. Jednocześnie utrzymywano funkcjonowanie Funduszu Modernizacyjnego, którego celem jest wsparcie na rzecz najmniej zamożnych państw członkowskich, w tym Polski, która jest jego największym beneficjentem - wyjaśnia ekspert.

Regulacja podaży i stabilizacja ceny w systemie

Obecnie jednym z problemów systemu ETS jest duża zmienność, za co za tym idzie nieprzewidywalność cen. Tutaj dochodzi także do największych kontrowersji między państwami członkowskimi. Niektóre z nich chciałyby bowiem, by cena za uprawnienia pozostała względnie wysoka, aby być motorem zmian dekarbonizacyjnych, podczas gdy inne chciałyby jej zdecydowanie obniżenie. W tym zakresie KE nie zaproponowała istotnych zmian.

- Przewidywane są pewne techniczne zmiany w zakresie funkcjonowania MSR, czyli rezerwy stabilności rynkowej. Od 2028 r. współczynnika zasilania MSR ma zostać obniżony z 24 proc. do 12 proc., co oznacza, że w przypadku nadwyżki uprawnień mniejsza ich część będzie wycofywana z aukcji i przenoszona do rezerwy, aby zachować płynność kurczącego się rynku. Jest to zmiana, która może potencjalnie ograniczyć wzrost cen uprawnień - tłumaczy Jakub Bednarek.

Co dalej z projektem zmian dotyczącym ETS?

Zmiany wejdą w życie jednak nie tak prędko. Projekt zmian będzie teraz przedmiotem długich międzyinstytucjonalnych negocjacji. Jak podkreśla Jakub Bednarek, na początek musi zostać wypracowane jednolite stanowisko w Parlamencie Europejskim oraz Radzie (de facto państwa członkowskie). Następnie konieczne będzie wypracowanie wspólnego porozumienia pomiędzy tymi instytucjami a Komisją. - Zważając na to projekt może jeszcze ulec istotnym zmiano, choć prawdopodobnie końcowa wersja nie będzie zbyt radykalnie różna od tego co zaproponowała Komisja - wyjaśnia.

Ekspert zwraca uwagę, że pierwsze reakcje na zmiany nie są pozytywne. - Projekt krytykują przedstawiciele przemysłu, jaki i przedstawiciele organizacji ekologicznych. Jeśli wszyscy są niezadowoleni, to wydaje się, że Komisji udało się przygotować rozsądny kompromis - kwituje ekspert z Kancelarii Maruszkin.