Brak decyzji rządu o wprowadzeniu konstytucyjnego stanu klęski żywiołowej powoduje, że poszkodowani nie mogą skorzystać z rozwiązań przewidzianych w ustawie z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Czy sytuacja ta pozwala sformułować roszczenia odszkodowawcze na innej podstawie prawnej, tj. za zaniechanie legislacyjne?
W ostatnich tygodniach, zdominowanych przez wiadomości związane z pandemią COVID-19, wiele miejsca poświęca się w debacie publicznej również zagadnieniu kompensacji szkód ponoszonych przez przedsiębiorców wskutek działań legislacyjnych państwa.
Problematyka ta została zarysowana przez nas wtekście”.
Tym razem wątki te rozszerzamy, skupiając się nad jednym z problemów dyskutowanych przez ekspertów i komentatorów. Jak wiadomo,
Wielu przedsiębiorców zastanawia się, czy w związku z tym i wobec faktu, że .
Uporządkujmy. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, „jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Teoretycznie to duże ułatwienie, ponieważ – w przeciwieństwie do innego rodzaju szkód wywołanych działaniami władzy publicznej – powód dochodzący roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa nie musi wcześniej uzyskiwać tzw. prejudykatu, czyli sądowego lub urzędowego potwierdzenia, że władcze działanie państwa było niezgodne z prawem. Kwestia bezprawności zaniechania prawodawczego może być zatem rozstrzygnięta bezpośrednio przez sąd rozpoznający sprawę z powództwa przedsiębiorcy o odszkodowanie. Niewątpliwie skraca to (i to nawet o kilka lat) czas potrzebny na uzyskanie wyroku przesądzającego kwestię odszkodowania.
Perspektywę zmienia jednak istotnie drugi warunek wypływający z zacytowanego przepisu. (np. przepisie ustawy, przepisie Konstytucji; w orzecznictwie dopuszcza się również na potrzeby stosowania omawianej regulacji, że obowiązek wydania ustawy może wynikać również z innej ustawy). Przy czym judykatura zawęża pojęcie tego „obowiązku” wyłącznie do takich sytuacji, w których obowiązek wydania aktu jest w przepisie prawa sformułowany wyraźnie i nie wymaga przeprowadzania wyrafinowanych rozumowań interpretacyjnych.
Innymi słowy, niewydanie aktu normatywnego miałoby stanowić oczywistą obrazę konkretnego przepisu prawa.
I tutaj pojawia się zasadniczy problem. Zgodnie z art. 228 Konstytucji To przekreślałoby w omawianym przypadku jakiekolwiek szanse na przesądzenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego w świetle ścisłego rozumienia podstaw tej odpowiedzialności.
Możliwa jest też jednak inna wykładnia art. 228 Konstytucji, oparta na uwypukleniu kwestii „szczególnych zagrożeń” i niewystarczającego charakteru „zwykłych środków konstytucyjnych”. To, że w obecnej sytuacji mamy do czynienia z zagrożeniami o charakterze szczególnym, nie budzi chyba wątpliwości. Można z kolei postawić tezę, że przegląd dotychczasowych działań prawodawcy w obszarze pandemii COVID-19 pokazał wyraźnie, że nie jest on w stanie zareagować na zaistniałe zagrożenia bez podejmowania działań nadzwyczajnych, balansujących (a nawet, w ocenie wielu komentatorów, przekraczających) na granicy zgodności z Konstytucją (liczne akty o retroaktywnym charakterze, naruszające zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych, restrykcje wobec przedsiębiorców uderzające w istotę wolności gospodarczej, daleko posunięte ograniczenia podstawowych swobód obywatelskich). Wszystko wskazuje na to, że prawodawca nie radzi sobie z zagrożeniem bez wyjścia poza „zwykły” reżim konstytucyjny. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest też kwestia wyborów prezydenckich – prawdopodobnie nie da się ich obecnie przeprowadzić w zwykłych warunkach konstytucyjnych, co również dowodzi spełnienia wskazanych w art. 228 Konstytucji warunków.
Jak się zatem wydaje, Wracamy jednak do pytania,
Naszym zdaniem należy zastanowić się nad celem art. 228 Konstytucji. Wydaje się, że jego istotą jest umożliwienie państwu zareagowania na zagrożenia bez naruszania Konstytucji, co w inny sposób nie byłoby możliwe, ponieważ bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego podejmowane działania nie mieściłyby się w konstytucyjnym reżimie. Trudno bowiem zakładać, że ustrojodawca dopuszczał zwalczanie zagrożeń działaniami niezgodnymi z Konstytucją. Przy takiej wykładni, można by było uznać, że ustalenie, iż państwo nie jest sobie w stanie poradzić z zagrożeniami bez podejmowania niezgodnych z Konstytucją ograniczeń wolności i praw, obliguje rząd do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. W tym sensie stan nadzwyczajny dla państwa to nie tylko narzędzie do prowadzenia szeroko zakrojonych działań, ale także stworzenie przestrzeni prawnej, w której te działania mogą być podejmowane bez uchybiania normom konstytucyjnym.
co – jak wskazaliśmy powyżej – w świetle orzecznictwa dyskwalifikuje go jako podstawę dla ewentualnych roszczeń.
Drugim istotnym problemem jest to, że – jak w większości przypadków odpowiedzialności odszkodowawczej – powód musi również wykazać, że pomiędzy niewydaniem aktu normatywnego, a poniesioną przez niego szkodą zachodzi normalny związek przyczynowy. W praktyce sprowadza się to do pytania, czy przedsiębiorca byłby w stanie udowodnić, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej spowodowałoby, że otrzymałby odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 2002 r. W naszej ocenie byłoby to bardzo trudne, twierdzenie takie miałoby bowiem w dużej mierze charakter hipotetyczny, co osłabiałoby tezę o związku przyczynowym. Na to nakładają się dodatkowo ograniczenia w zakresie kompensacji szkody w stanach nadzwyczajnych, o których pisaliśmy w artykule sprzed tygodnia.
Tym samym podzielamy pogląd, że w obecnych warunkach Byłoby zatem nieuczciwe sugerowanie, że dla przedsiębiorców jest to realna opcja wyrównania strat. Nie oznacza to oczywiście, że nie warto próbować. Interpretacje przepisów prawa zmieniają się bowiem cały czas pod wpływem precedensowych wyroków, przełamujących dotychczasowe linie orzecznicze. Poza tym warto rozważyć inne możliwości z kręgu odpowiedzialności majątkowej władzy publicznej, o których będziemy pisali w kolejnych tekstach.
Krzysztof Koźmiński jest doktorem habilitowanym, radcą prawnym i prezesem Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki
Michał Jabłoński jest doktorem, adwokatem i wiceprezesem Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu