Granice swobód rynku wewnętrznego a ochrona zdrowia publicznego. Mit unijnego weta dla nowelizacji ustawy antyalkoholowej

W opublikowanym niedawno na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” artykule „Napoje bezalkoholowe. Nie możemy zabronić tego, na co prawo UE wprost pozwala”, mec. Tomasz Kaczyński poddał krytyce dwa poselskie projekty nowelizacji ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: Lewicy (druk nr 2007) oraz Polski 2050 (druk nr 2010). Opierając się na stanowiskach Komisji Europejskiej i wybranych państw członkowskich w procedurze notyfikacyjnej (TRIS), autor sformułował tezę o nieusuwalnej sprzeczności proponowanych przepisów, w szczególności w odniesieniu do projektu nr 2010, z prawem Unii Europejskiej.

Analiza przedstawionych w tekście argumentów budzi jednak zasadniczy sprzeciw. Ewentualne potknięcia warsztatowe na poziomie Oceny Skutków Regulacji (OSR) są w tej dyskusji wtórne i nie mogą przesłaniać faktu, że kluczowe wnioski materialnoprawne autora stanowią rażącą nadinterpretację unijnego dorobku prawnego.

1. Nomenklatura rolna a zdrowie publiczne. O hierarchii źródeł prawa UE

Główna oś krytyki opiera się na twierdzeniu, że art. 14¹ i 14² projektu nr 2010 (zakazujące obrotu produktami spożywczymi, których nazwa lub opakowanie wykorzystują podobieństwo do napojów alkoholowych i vice versa) pozostają w bezpośredniej sprzeczności z rozporządzeniami UE 1308/2013 i 2026/471, które legalizują używanie nazwy "wino dealkoholizowane".

Wywód ten ignoruje hierarchię źródeł prawa. Wspomniane rozporządzenia to akty z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), ukierunkowane na organizację rynków i standaryzację nomenklatury. Nie stanowią one instrumentów harmonizacji polityki zdrowotnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, prawo wtórne musi być interpretowane w świetle norm prawa pierwotnego. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w art. 36 wyraźnie dopuszcza krajowe ograniczenia w swobodnym przepływie towarów (art. 34 TFUE), o ile są one uzasadnione ochroną zdrowia i życia ludzi. Pisząc wprost, należy wskazać, że nawet rozporządzenie nie może zmusić państwa do zaakceptowania na swoim rynku produktu, który to państwo uznaje za szkodliwy dla zdrowia ludzkiego.

Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, m.in. w wyroku w sprawie Scotch Whisky Association (C-333/14). Przesądzono wówczas, że wspólna organizacja rynku rolnego nie stoi na przeszkodzie regulacjom krajowym ograniczającym reklamę alkoholu, o ile są one uzasadnione i proporcjonalne z perspektywy ochrony zdrowia i życia ludzi. Zdrowie ludzkie uznano więc za nadrzędne wobec technicznych zasad unijnego rynku rolnego.

Projektowana ustawa nie delegalizuje produkcji rolniczej wina 0,0%. Jej celem jest ukrócenie tzw. alibi marketingu i tym samym obchodzenia zakazu reklamy alkoholu. Państwo członkowskie ma prawo ograniczyć swobodę obrotu produktem, jeśli taki produkt służy jako wizualny substytut alkoholu, promujący markę parasolową, co stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.

Co więcej, dostrzec tu należy alternatywną ścieżkę oceny systemowej, która ostatecznie grzebie tezę o rzekomej „nieusuwalnej wadzie” projektu. Unijny porządek prawny klarownie wyznacza mechanizmy postępowania w razie zaistnienia potencjalnej kolizji norm krajowych z prawem wtórnym UE. W takiej sytuacji sądy oraz organy administracji mają obowiązek dokonywania wykładni przepisów krajowych w sposób zgodny z prawem UE, a w przypadku braku takiej możliwości - stosowania norm unijnych. Oznacza to, że wino bezalkoholowe mogłoby być bez przeszkód znakowane i wprowadzane do obrotu zgodnie z regułami unijnego pakietu winiarskiego. Z kolei cała reszta asortymentu (nieobjęta specyficzną unijną harmonizacją rolniczą, jak np. bezalkoholowe warianty piw czy mocnych alkoholi) podlegałaby restrykcjom projektowanej nowelizacji. W sferze stosowania prawa domniemany konflikt rozwiązuje się zatem samoczynnie, bez konieczności dyskwalifikowania całej inicjatywy legislacyjnej.

2. Handel elektroniczny a ochrona zdrowia. Pułapka fałszywych analogii

Kolejnym zarzutem wobec projektu jest naruszenie zasady państwa pochodzenia (dyrektywa 2000/31/WE w sprawie handlu elektronicznego). Mec. Kaczyński, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Google Ireland (C-376/22), argumentuje, że krajowy, generalny zakaz reklamy online nie może objąć dostawców usług z siedzibą w innych państwach członkowskich UE.

Choć reklama internetowa stanowi usługę społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu dyrektywy 2000/31/WE, to przenoszenie tez z wyroku w sprawie Google Ireland na projekt nr 2010 opiera się na błędzie kategorialnym. Sprawa Google Ireland dotyczyła nakładania przez państwo członkowskie przeznaczenia systemowych, abstrakcyjnych obowiązków operacyjnych na platformy internetowe jako takie (np. mechanizmy moderacji, systemy zgłoszeń). Tymczasem polski projekt nie reguluje działalności operacyjnej dostawców usług cyfrowych, lecz wprowadza terytorialny zakaz marketingu określonej kategorii towarów szkodliwych dla zdrowia. W takim scenariuszu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (m.in. w sprawie Gourmet, C-405/98), krajowe ograniczenia reklamy produktów podlegających szczególnej kontroli społecznej ocenia się przede wszystkim przez pryzmat swobody przepływu towarów (art. 34 i 36 TFUE), uznając reklamę internetową za jeden z kanałów stymulowania popytu na dany produkt. Interpretacja dyrektywy w sprawie handlu elektronicznego, która przyznawałaby zagranicznym podmiotom immunitet na omijanie krajowych zakazów sprzedaży i marketingu wyrobów szkodliwych dla zdrowia, jest nie tylko chybiona, ale i niebezpieczna.

Zaskakujące jest również konstruowanie przez mec. Kaczyńskiego analogii między opiniowanym projektem a wyrokiem Trybunału w sprawie C-200/24 (dotyczącym generalnego zakazu reklamy aptek).

Po pierwsze, w przywoływanym postępowaniu zarówno Komisja, jak i Trybunał Sprawiedliwości wprost wskazały, że ochrona zdrowia publicznego jest celem nadrzędnym względem interesu ogólnego, który może uzasadniać ograniczenia swobód traktatowych.

Po drugie, dokonując oceny proporcjonalności zakazu reklamy aptek, Trybunał w pierwszej kolejności przywołał argument o możliwym pozytywnym skutku reklamy usług aptecznych dla zdrowia publicznego. Konsumenci, poprzez zapoznanie się z reklamą aptek, mogą bowiem uzyskać informacje o niższych cenach lub dodatkowych usługach, a więc zakupić produkty lecznicze na korzystniejszych warunkach. Tymczasem, trudno doszukać się pozytywnych skutków reklamy produktów alkoholowych lub mających alkohol przypominać. Reklama aptek i reklama alkoholu nie przystają do siebie na tyle, że przenoszenie tez orzeczniczych jest wysoce wątpliwe.

Po trzecie, o ile w przypadku placówek świadczących usługi ochrony zdrowia całkowity zakaz reklamy został zakwestionowany, o tyle w odniesieniu do produktów alkoholowych Trybunał Sprawiedliwości akceptuje taki zakaz (pod warunkiem jego proporcjonalności). Doskonałym przykładem jest wyrok w sprawie Gourmet International (C-405/98), dotyczący wprowadzenia w Szwecji zakazu reklamy alkoholu w środkach masowego przekazu. Trybunał orzekł, że prawo unijne nie wyklucza ustanowienia tak daleko idących barier rynkowych, o ile służą one ochronie zdrowia.

3. Racjonalność ustawodawcy a ryzyko "soku w ciemnej butelce"

W dyskusji pojawia się argument, że definicja "podobieństwa" w projekcie nr 2010 jest na tyle nieostra, iż zakaże sprzedaży np. soku jabłkowego w ciemnej butelce czy wód mineralnych w zielonym szkle. Dotkliwe sankcje (10-500 tys. zł i odpowiedzialność karna) budzą obawę wywołania efektu mrożącego na rynku. Tego rodzaju argumenty opierają się na wykładni ad absurdum.

W unijnej kulturze prawnej pojęcie "podobieństwa" nie jest pojęciem arbitralnym. Interpretuje się je w oparciu o unijny model przeciętnego, należycie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego konsumenta. Zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przez sądy powszechne oraz organy nadzoru wyklucza absurdalne rezultaty, które mogłyby uderzać w producentów soku czy wody. Rzecz jasna, jest to stan pożądany, a praktyka orzecznicza niejednokrotnie przysparzała problemów nie mniejszych, niż samo brzmienie przepisów. Jednakże bez założenia racjonalności działania sądów i organów, niemożliwe byłoby stanowienie prawa w ogóle. Co zaś dotyczy dotkliwości kar za naruszenie przepisów ustawy – sankcje powinny być proporcjonalne, ale także skuteczne i odstraszające. Mając to na uwadze, dolna granica grzywny jest wręcz pobłażliwa.

4. Mit wewnętrznej niespójności projektu

Mec. Kaczyński podnosi ponadto, powołując się na opinię Republiki Słowacji, brak spójności wewnętrznej projektu nr 2010, ze względu na dopuszczalność reklamy alkoholu wewnątrz lokali gastronomicznych (art. 13¹ ust. 9 obecnej ustawy), przy jednoczesnym zakazie reklamy napojów 0,0% w tychże lokalach. Dodatkowo zarzuca, że projekt "milczy" w kwestii zaostrzenia sankcji za sprzedaż alkoholu nieletnim, problemu "małpek" czy pijanych kierowców.

Taka argumentacja opiera się na błędzie logicznym (tzw. whataboutism). Interwencja legislacyjna w jednym obszarze patologii rynkowej nie staje się bezprawna tylko dlatego, że ustawodawca w tym samym akcie nie rozwiązuje innych problemów społecznych. Należy zgodzić się z mec. Kaczyńskim, że problem "małpek" wymaga działań legislacyjnych. Jednak brak uwzględnienia tej kwestii w projekcie nr 2010 nie przeczy zgodności z prawem UE prób ukrócenia marketingu parasolowego. Co do lokali gastronomicznych, są one ograniczone przestrzennie do miejsc, do których dostęp dla osób niepełnoletnich jest (lub powinien być) nadzorowany. Natomiast reklama online i przestrzeń publiczna są dostępne niemal dla każdego i to w sposób nieograniczony.

5. Rozdział wady formalnej uzasadnienia od materialnej wadliwości normy

Za uzasadnioną należy natomiast uznać krytykę wobec autorów projektu nr 2010 w kwestii braku dostatecznego dopracowania uzasadnienia. Na gruncie prawa UE konieczne jest przeprowadzenie testu proporcjonalności, w tym rozważenie alternatyw wobec proponowanych rozwiązań.

Niemniej jednak, błąd w dokumencie OSR nie oznacza, że zaproponowane regulacje są materialnie wadliwe. "Miękkie" rozwiązania alternatywne z dużym prawdopodobieństwem okazałyby się nieskuteczne w starciu z nowoczesnym marketingiem, co polski ustawodawca powinien wykazać danymi empirycznymi.

Podobnie, za racjonalną należy uznać krytykę uzasadnienia co do art. 13 ust. 1a projektu nr 2010 (wymóg stosowania wyłącznie szkła lub metalu dla opakowań poniżej 300 ml). Wprowadzenie takiego środka nie zostało poparte dowodem na istnienie związku przyczynowego między materiałem opakowania a poziomem konsumpcji. Choć można doszukać się słuszności w rozumowaniu, wedle którego łatwiej sięgnąć i przemieścić się z butelką alkoholu wykonaną z plastiku niż szkła, projekt powinien zostać w tym zakresie uzupełniony o odpowiednie dane.

Podsumowanie

Projekt nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest wolny od niedoskonałości, głównie w zakresie techniki prawodawczej. Te braki nie podważają jednak, wbrew krytyce, materialnej zgodności projektu z prawem UE oraz mogą (i powinny) zostać naprawione na dalszym etapie prac legislacyjnych.

Twierdzenie, że prawo Unii Europejskiej gwarantuje przedsiębiorcom nietykalność w zakresie swobodnego uprawiania marketingu stymulującego sprzedaż alkoholu, jest chybione. Traktaty zapewniają państwom członkowskim wystarczającą przestrzeń do ochrony zdrowia ludzkiego. Korzystanie z tej możliwości przez polskiego ustawodawcę należy ocenić jednoznacznie pozytywnie. Istota sporu nie sprowadza się zatem do tego, "czy możemy zabronić", lecz "jak należycie wykazać proporcjonalność środków", co powinno być przedmiotem dalszego toku prac nad nowelizacją.

 ***

Monika Woźniak-Cichuta – doktor nauk prawnych, współpracownik akademicki Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat specjalizująca się w prawie Unii Europejskiej i prawie gospodarczym, kierująca działem prawnym w spółce IDH Media S.A.