W toku prac nad projektem ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych sporządzana była analiza dotycząca rozwiązań przewidzianych w ustawie – przyznała Kancelaria Prezydenta. Jednocześnie jednak odmówiła udostępniania dokumentu oraz podania nazwisk jego autorów.
O to, czy zlecane lub sporządzane były opinie lub analizy (np. prawne, ekonomiczne) w związku z rządowym projektem ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE, zapytała Kancelarię Prezydenta w trybie dostępu do informacji publicznej jedna z czytelniczek DGP. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie wnioskowała o udostępnienie tego typu dokumentów oraz podanie, kto jest ich autorem.
Czy dokument wewnętrzny to informacja publiczna?
Wniosek czytelniczki nie został jednak rozpatrzony zgodnie z jej życzeniem. KP przyznała jedynie, że w „toku prac nad «projektem ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych” sporządzana była analiza stanowiąca głos w dyskusji nad rozwiązaniami przewidzianymi w ustawie»”. Jednocześnie jednak zastrzegła, że analiza taka stanowi dokument wewnętrzny, który – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek czytelniczki powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2026 r. (sygn. akt III OSK 1581/25), w którym stwierdzono, że „ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.” NSA stwierdził wówczas, że nie wszystkie działania podmiotów, które konstytucja wskazuje w art. 61 ust. 1 jako zobowiązane do udzielania informacji publicznej, są związane z powstaniem informacji publicznej. „Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)” – podkreślił NSA.
Biorąc pod uwagę powyższe, KP podkreśliła, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że nie wszystkie materiały powstające w toku działalności organów władzy publicznej stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. „W szczególności dotyczy to dokumentów o charakterze wewnętrznym, które służą wyłącznie potrzebom podmiotu zobowiązanego i mają charakter roboczy. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że tego rodzaju materiały, mimo ich związku z działalnością organu, nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej” – wskazano w odpowiedzi na wniosek czytelniczki.
- Wygląda na to, że KP bardzo wybiórczo podchodzi do orzecznictwa sądów administracyjnych – zauważa w rozmowie z DGP Szymon Osowski, prezes zarządu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Jak bowiem podkreśla, jeśli chodzi o dostęp do informacji publicznej, to prawda jest taka, że zawsze można znaleźć jakieś orzeczenie, które akurat będzie pasowało danemu organowi i będzie stanowiło dla niego wymówkę, aby informacji nie udostępnić.
Jednocześnie nasz rozmówca przypomina, że opisywany przypadek jest bardzo podobny do sytuacji z 2011 r., kiedy to Kancelaria Prezydenta również nie chciała ujawnić sporządzonych na użytek ówczesnego prezydenta Bronisława Komorowskiego ekspertyz i opinii, których przygotowanie zlecił przed podjęciem decyzji o podpisaniu ustawy, która zmieniała zasady wnoszenia składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Sprawa zawędrowała aż do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w 2012 r. oddalił skargę Kancelarii Prezydenta na niekorzystny dla niej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I OSK 2130/11).
- Jednocześnie jednak NSA podzielił ekspertyzy na te, które powstały w związku z toczącym się procesem legislacyjnym i które bezwzględnie muszą być ujawniane, oraz te, które takiego związku nie mają i tym samym mają charakter dokumentu wewnętrznego. Te z kolei, zdaniem NSA, nie stanowią informacji publicznej – tłumaczy Osowski. Zaraz jednak dodaje, że wykreowanie przez polskie sądy administracyjne pojęcia dokumentu wewnętrznego, który nie musi być ujawniany w drodze dostępu do informacji publicznej, doprowadziło do tego, że Polska przegrała w Europejskim Trybunale Praw Człowieka sprawę o dostęp do kalendarza spotkań Julii Przyłębskiej, ówczesnej prezes Trybunału Konstytucyjnego (skarga nr 10103/20). NSA w wyroku z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2893/18) twierdził bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem krajowym kalendarz spotkań jest dokumentem wewnętrznym, który nie odnosi się do publicznej sfery działalności Trybunału Konstytucyjnego.
- Zgodnie ze standardem międzynarodowym dokumenty nie muszą być ujawniane, gdy trwa proces podejmowania decyzji. Gdy np. prezydent zastanawia się, czy daną ustawę zawetować, czy nie, to nie musi ujawniać ekspertyz czy opinii, które mają mu pomóc podjąć decyzję. Natomiast później, gdy już decyzja zostanie podjęta, dokumenty te powinny być jawne. Tymczasem na gruncie polskiego orzecznictwa sytuacja wygląda inaczej – zakwalifikowanie jakiegoś dokumentu jako wewnętrznego całkowicie wyłącza jego jawność – tłumaczy Szymon Osowski. Jego zdaniem taka interpretacja może być sprzeczna z art. 61 konstytucji, który stanowi o prawie dostępu do informacji publicznej.
- W przepisie tym mowa jest o dostępie do dokumentów. Ustawa zasadnicza nie różnicuje więc dokumentów ze względu na ich charakter wewnętrzny bądź zewnętrzny – tłumaczy nasz rozmówca. Dlatego też jego zdaniem wszystkie dokumenty zamawiane w ramach toczących się procesów legislacyjnych powinny być nie tylko udostępniane na wniosek obywatela składany w trybie dostępu do informacji publicznej, ale także publikowane online na stronie organu, który zleca ich przygotowanie. Tak zresztą jest w przypadku procesów legislacyjnych toczących się w Sejmie i Senacie – na stronach tych organów można zapoznać się nie tylko z opiniami przygotowanymi przez senackich czy sejmowych legislatorów, ale także z tymi, które są sporządzane przez zewnętrznych ekspertów na zlecenie poszczególnych posłów.
Kto doradzał prezydentowi? Niezrozumiały opór w ujawnieniu imion i nazwisk
Niezrozumiały wydaje się również opór KP przed ujawnieniem imion i nazwisk osób, które przygotowały opinie w sprawie projektu mającego na celu wdrożenie SAFE. Tak samo było w przypadku dokumentów przygotowywanych dla Bronisława Komorowskiego, którego kancelaria też nie chciała poinformować, kto przygotował ekspertyzę i opinie w sprawie OFE. Sprawa trafiła do sądów, które ostatecznie uznały, że tego typu dane stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/17 oraz wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 233/18).
- Biorąc pod uwagę powyższe, zaryzykuję tezę, że gdyby osoba, której Kancelaria Prezydenta nie udostępniła ekspertyzy dotyczącej projektu wdrażającego SAFE i nie wskazała, kto był jej autorem, postanowiła walczyć w sądzie, to zapewne by tę walkę wygrała – kwituje prezes Watchdog Polska.
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu