Prof. Zaleśny o podatku paliwowym: ustawa łamie Konstytucję w pięciu miejscach. Prezydent ma czas do 24 lipca

Cel fiskalny nie usprawiedliwia naruszania zasad państwa prawnego

Prof. dr. hab. Jackiem Zaleśny jest jednym z autorów opinii prawnej o ustawie wprowadzającej podatek od nadzwyczajnych zysków przedsiębiorstw działających na rynku paliw ciekłych skierowanej do Prezydenta RP. Przypominamy, że Prezydent ma czas na decyzję o losie kontrowersyjnej ustawy do jutra…

Panie Profesorze, jaka jest zasadnicza konkluzja Pana opinii dotyczącej podatku od nadzwyczajnych zysków?

W przedstawionym kształcie ustawa jest niezgodna z Konstytucją w kilku niezależnych od siebie zakresach tak, jeśli chodzi o kwestie formalne, jak i materialne. Po pierwsze, Sejm rozpatrzył projekt w trzech czytaniach jedynie formalnie, czym naruszył art. 119 ust. 1 Konstytucji. Po drugie, mimo że Rada Ministrów nie nadała projektowi klauzuli pilności, ustawa została uchwalona w trybie faktycznie pilnym, w ciągu trzech dni, co narusza zakaz pilnego procedowania ustaw podatkowych z art. 123 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, ustawa narusza zakaz retroaktywnego działania prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa, wynikające z art. 2 w związku z art. 88 Konstytucji. Po czwarte, nie spełnia testu proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po piąte wreszcie, nakładając łącznie z podatkiem dochodowym opodatkowanie na poziomie co najmniej 79 procent, prowadzi do faktycznej konfiskaty własności, naruszając art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji.

Zacznijmy od sposobu procedowania. Skoro Sejm formalnie odbył trzy czytania, dlaczego twierdzi Pan, że ta zasada została naruszona?

Zasada trzech czytań projektu ustawy nie może być rozumiana wyłącznie formalnie, jako trzykrotne rozpatrzenie tak samo oznaczonego tekstu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że jej sensem jest dokładna i wnikliwa analiza projektu, wybrzmienie różnych racji i zminimalizowanie ryzyka przypadkowości przyjmowanych rozwiązań. Tymczasem Rada Ministrów wniosła projekt do Sejmu 16 czerwca, a już 19 czerwca, czyli trzy dni później, ustawa była uchwalona i przekazana Senatowi. W tym czasie nie przeprowadzono wysłuchania publicznego ani nie zasięgnięto pisemnych opinii ekspertów, mimo że skutki finansowe ustawy sama Rada Ministrów oszacowała na około 4 miliardy złotych, a w ocenie skutków regulacji przyznała, że wprowadza dodatkowe ograniczenia wolności gospodarczej. Taki pośpiech uniemożliwił pełnowymiarową refleksję nad ustawą i jest nie do pogodzenia z transparentnością działania Sejmu.

A kwestia trybu pilnego? Formalnie przecież projekt nie miał takiej klauzuli.

To prawda, formalnie Rada Ministrów wniosła projekt w zwykłym trybie ustawodawczym, ale jednocześnie w piśmie przewodnim do Marszałka Sejmu napisano wprost, że z uwagi na konieczność pilnego procedowania wnosi o skrócenie postępowania z projektem. I Sejm rzeczywiście procedował z nim tak, jak z projektem pilnym. Tymczasem art. 123 ust. 1 Konstytucji wprost zakazuje stosowania trybu pilnego wobec projektów ustaw podatkowych, a nie ma wątpliwości, że mamy tu do czynienia z ustawą podatkową, skoro reguluje ona podatek od nadzwyczajnych zysków, co wynika już z jej tytułu. Doszło więc do faktycznego obejścia konstytucyjnego zakazu.

Przejdźmy do działania prawa wstecz. Dlaczego ma to w tym przypadku aż tak istotne znaczenie?

Ustawa reguluje podatek od zysków osiągniętych między 1 marca a 31 grudnia 2026 roku, a ma wejść w życie 1 sierpnia br. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie ustalił zestaw przesłanek, które łącznie muszą być spełnione, aby wyjątkowo uznać przepis działający wstecz za zgodny z zasadą państwa prawnego. Regulacja nie może między innymi dotyczyć prawa podatkowego, jej wprowadzenie musi być niezbędne dla ochrony innej, ważniejszej wartości konstytucyjnej, musi zachowywać proporcjonalność, nie może pogarszać sytuacji jednych adresatów kosztem innych, a rozwiązywany przez nią problem nie mógł być wcześniej znany ustawodawcy. W tym przypadku nie została spełniona żadna z tych przesłanek poza samą rangą ustawową.

Budżet łatany podatkiem od nadzwyczajnych zysków

Rada Ministrów tłumaczy to koniecznością załatania ubytku budżetowego powstałego po marcowej ustawie o zapasach paliw.

Rzeczywiście, w uzasadnieniu mowa o ubytku rzędu 4,8 miliarda złotych w ciągu trzech miesięcy obowiązywania tamtej regulacji. Tylko że podmioty gospodarcze, na które Sejm chce nałożyć podatek od nadzwyczajnych zysków tej decyzji nie podejmowały, więc dlaczego mają ponosić negatywne skutki nie swoich działań? Dodatkowo, problem w postaci strukturalnej nierównowagi finansów państwa jest ustawodawcy znany od dawna i dało się go rozwiązać z wyprzedzeniem, bez sięgania po przepisy działające wstecz. Deficyt budżetu państwa po pierwszym półroczu 2026 r. wyniósł rekordowe ok. 124 mld zł. i należy do najszybciej rosnących wśród państw UE, a zatem Rada Ministrów nie tylko, że nie przywraca równowagi finansów państwa, ale przeciwnie – w szerokim zakresie i systematycznie powiększa nierównowagę. Drugi argument, odwołujący się do konstytucyjnej zasady sprawiedliwości podatkowej, w ogóle nie ma cech problemu prawnego uzasadniającego taką ingerencję. Nałożenie dodatkowego podatku w wysokości 60 procent podstawy, w połączeniu z pozostałymi obciążeniami, prowadzi w istocie do niesprawiedliwości podatkowej, czyli do konfiskaty własności uzyskanej zgodnie z obowiązującym prawem.

W opinii mocno akcentuje Pan kwestię prawa własności i łączną stawkę na poziomie 79 procent.

To jest kluczowy problem. Jeśli z mocą wsteczną Sejm odbiera przedsiębiorcom owoce ich działalności, to działalność gospodarcza sama w sobie traci rację bytu. Stawka podatku od nadzwyczajnych zysków wynosi 60 procent, a niezależnie od niego te same podmioty płacą standardowy, 19-procentowy podatek dochodowy. Razem daje to co najmniej 79 procent. Dla porównania, przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach, a więc uzyskane wbrew prawu, opodatkowane są stawką 75 procent. Podmiot działający zgodnie z prawem byłby więc traktowany bardziej represyjnie niż podmiot osiągający dochody z nieujawnionych źródeł. To rozwiązanie nieracjonalne, a nieracjonalnej legislacji nie można uznać za prawidłową, choćby formalnie spełniała inne kryteria. Tak skumulowane opodatkowanie niweczy podstawowe elementy prawa własności: prawo pobierania pożytków i prawo rozporządzania rzeczą. Sejm wydrąża w ten sposób prawo własności z realnej treści i przekształca je w pozór tego prawa. To w istocie forma konfiskaty, bliska dawnym kontrybucjom.

Podatków nie nakłada się wstecz...

Czy to oznacza, że działanie prawa wstecz jest zawsze wykluczone?

Nie, orzecznictwo Trybunału dopuszcza od tego wyjątki, ale mają one mieć charakter rzeczywiście wyjątkowy i muszą być spełnione łącznie: regulacja nie dotyczy prawa karnego ani daninowego, jest niezbędna dla ochrony ważniejszej, konkretnie wskazanej wartości konstytucyjnej, zachowuje proporcjonalność, nie pogarsza sytuacji jednych adresatów kosztem drugich, a rozwiązywany przez nią problem nie był wcześniej znany prawodawcy. W tej sprawie żaden z tych warunków, poza formą ustawową, nie został spełniony, dlatego retroaktywność tej regulacji jest niedopuszczalna.

Zwraca Pan też uwagę, że ustawa w ogóle nie przewiduje vacatio legis.

Zgadza się, nie zawiera go wcale. Zasada odpowiedniego vacatio legis jest elementem prawidłowej legislacji wynikającym z art. 2 Konstytucji i ma szczególne znaczenie w prawie podatkowym, bo podatnik musi mieć czas na zaplanowanie swoich spraw, zanim zaczną go obowiązywać nowe, mniej korzystne przepisy. Tu tego czasu nie ma w ogóle, obowiązek podatkowy dotyczy zdarzeń sprzed uchwalenia i ogłoszenia ustawy. Dotyczy środków finansowych, które już dawno, zgodnie z prawem, mogły zostać rozdysponowane.

Co jest więc, Pana zdaniem, najważniejszą stawką tego sporu?

Nie chodzi wyłącznie o interes jednej branży ani o wysokość konkretnego podatku. Stawką jest to, czy prawo stanowione przez parlament może stawać się pułapką zastawianą na tych, którzy działali zgodnie z obowiązującymi regułami. Uczestnicy obrotu gospodarczego muszą mieć możliwość przewidywania konsekwencji swoich decyzji na podstawie prawa obowiązującego w chwili ich podejmowania. Państwo może zmieniać prawo, również na niekorzyść jego adresatów, ale nie może czynić tego wstecznie, w pośpiechu uniemożliwiającym rzetelną refleksję ustawodawczą, ani kosztem podstawowej treści prawa własności. Naruszenie tych zasad ma skutki wykraczające daleko poza jedną ustawę i jeden rok budżetowy.