Mechanizm równoważenia w Umowie UE–Mercosur – jak działa i dlaczego budzi tyle kontrowersji?

Celem niniejszego artykułu jest wyjaśnienie, na czym polega mechanizm równoważenia oraz dlaczego państwa członkowskie – w tym Polska – obawiają się, że może on zostać wykorzystany jako narzędzie wywierania dodatkowej presji na Unię Europejską w kierunku obniżania standardów – m.in. w sektorze rolnictwa – w zamian za utrzymanie korzyści handlowych.

Mechanizm równoważenia w UE–Mercosur: jego rola w umowie i kontrola TSUE

Z założenia mechanizm równoważenia jest procedurą rozwiązywania sporów handlowych, zaprojektowaną tak, aby umożliwić stronom korygowanie wzajemnych koncesji w sytuacji, gdy nowe regulacje po stronie jednego z partnerów istotnie ograniczają realne korzyści drugiego, mimo że same przepisy pozostają zgodne z umową. Wśród jego głównych zalet wymienia się elastyczność, zdolność szybkiego reagowania na zmiany regulacyjne oraz możliwość skutecznej ochrony interesów handlowych w obliczu działań drugiej strony. Przez zwolenników Umowy UE–Mercosur przedstawiany jest przede wszystkim jako instrument inicjujący konsultacje między stronami, ukierunkowane na wypracowanie wzajemnie akceptowalnych rozwiązań.

W praktyce, w ocenie wielu państw członkowskich UE, mechanizm ten rodzi ryzyko wpływu zarówno na sposób stanowienia prawa unijnego – zwłaszcza w obszarach ochrony środowiska, klimatu i bezpieczeństwa żywności – jak i na funkcjonowanie sektora rolnego korzystającego z preferencji przewidzianych w umowie partnerskiej.

Między innymi z tego powodu Parlament Europejski zwrócił się do TSUE o opinię w sprawie zgodności Umowy UE–Mercosur oraz ITA z prawem pierwotnym Unii. Trybunał ma ocenić, czy wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego państwom trzecim reagowanie na przyszłe regulacje unijne poprzez występowanie o zawieszenie części koncesji taryfowych mieści się w ramach kompetencji Unii oraz czy nie prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia jej autonomii regulacyjnej w zakresie ochrony praw zagwarantowanych w traktatach unijnych oraz Karcie praw podstawowych UE.

Na czym dokładnie polega mechanizm równoważenia?

Schemat działania mechanizmu równoważenia uregulowany jest w sekcji 29 Umowy UE-Mercosur oraz sekcji 21 ITA. W uproszczeniu rozwiązanie działa w następujący sposób: jedna ze stron – np. UE – przyjmuje nowy środek tj. np. regulację środowiskową czy sanitarną; druga strona ocenia, że choć nowe prawo nie narusza umowy, to realnie ogranicza korzyści handlowe, których mogła się rozsądnie spodziewać, więc zgłasza sprawę do konsultacji. Jeżeli rozmowy nie przynoszą efektu, skarżąca strona wszczyna postępowanie arbitrażowe. Panel arbitrażowy nie ocenia zgodności danego środka z umową, lecz analizuje jego skutki gospodarcze – w szczególności to, czy doszło do „istotnego uszczuplenia lub zniwelowania” przewidzianych korzyści handlowych. Kieruje się on przy tym zasadami prawa międzynarodowego publicznego oraz orzecznictwem WTO. W przypadku stwierdzenia takiego efektu, panel może zaproponować rozwiązania prowadzące do przywrócenia równowagi – przykładowo rekompensatę handlową. Propozycje te nie mają jednak charakteru wiążącego i wymagają zgody obu stron. Co istotne, panel arbitrażowy nie ma kompetencji do nakazania zmiany lub wycofania spornego środka.

W przypadku braku porozumienia w sprawie rekompensaty, strona uznająca się za poszkodowaną może – po uprzednim powiadomieniu drugiej strony – tymczasowo zawiesić część swoich zobowiązań lub koncesji handlowych. Zakres takiego zawieszenia nie może przekroczyć poziomu szkody wynikającej z naruszenia, a w pierwszej kolejności powinien obejmować te same sektory, których dotyczy spór.

Najważniejsze zastrzeżenia do konstrukcji mechanizmu równoważenia

Zastrzeżenia Państw Członkowskich nie dotyczą tyle samej idei mechanizmu, ile jego konstrukcji i potencjalnie szerokiego zakresu zastosowania

Po pierwsze, w obecnym kształcie konstrukcja mechanizmu równoważenia nie zawiera rozbudowanych przesłanek zastosowania i jest znacznie mniej precyzyjna w stosunku do chociażby podobnego mechanizmu w umowie o handlu i współpracy pomiędzy UE a Wielką Brytanią z 2021 r. (TCA).

Po drugie, w związku z szeroką definicją środka mechanizm równoważenia obejmuje nie tylko przyszłe prawodawstwo UE, lecz także decyzje administracyjne, praktyki, zaniechania oraz ustawodawstwo, które nie zostało w pełni wdrożone przed końcem negocjacji (6 grudnia 2024 r.), wraz z aktami wykonawczymi. Oznacza to, że przedmiotem potencjalnego sporu mogą być zarówno akty już stosowane, jak i regulacje znajdujące się w fazie wdrażania – w tym m.in. elementy unijnego rozporządzenia UE ws. wylesiania – EUDR. W konsekwencji, klauzula ma zastosowanie retroaktywne, co jest rzadko spotykane w umowach handlowych.

Po trzecie, wskazuje się ryzyko na „efektu mrożącego”: obawa przed retorsjami handlowymi ze strony państw Mercosur może zniechęcać UE do przyjmowania ambitnych regulacji środowiskowych, klimatycznych i zdrowotnych. Dodatkowo mechanizm ten nie obejmuje rozdziału Trade and Sustainable Development (TSD), który podlega łagodniejszemu reżimowi rozwiązywania sporów. W konsekwencji UE nie ma analogicznej możliwości zawieszania koncesji w sytuacji naruszenia przez kraje Mercosur postanowień umowy dotyczących polityki klimatycznej lub środowiskowej.

Mechanizm równoważenia a polski sektor rolno-spożywczy: nowe ryzyka dla eksportu i kontraktów długoterminowych

W praktyce: mechanizm równoważenia może stać się dodatkowym źródłem ryzyka regulacyjnego dla polskiego eksportu rolnego oraz stabilności kontraktów długoterminowych

Po pierwsze, mechanizm równoważenia wiąże się z ryzykiem pojawienia się wtórnych barier dla eksportu. Jeżeli na przykład panel arbitrażowy uzna, że określone regulacje UE – na przykład w zakresie bezpieczeństwa żywności, środków ochrony roślin czy dobrostanu zwierząt – istotnie uszczuplają korzyści państw Mercosur, możliwe stanie się zastosowanie środków kompensacyjnych w postaci dodatkowych ceł, ograniczeń kontyngentów lub innych restrykcji wobec wybranych towarów z UE. Sektory silnie nastawione na eksport na rynki Mercosur – w tym branża rolno spożywcza, chemiczna, przetwórstwa żywności czy dóbr konsumpcyjnych – muszą się liczyć z tym, że poziom preferencji taryfowych może ulegać zmianom w reakcji na rozwój unijnego prawa regulacyjnego.

Po drugie, mechanizm równoważenia staje się nowym elementem oceny ryzyka kontraktowego. Przy zawieraniu długoterminowych kontraktów handlowych lub planowaniu inwestycji powiązanych z rynkami państw Mercosur warto uwzględniać możliwość zmian w poziomie koncesji lub czasowego zawieszenia preferencji taryfowych, wynikających nie tylko z klasycznych środków ochrony handlu, lecz także z potencjalnych środków równoważących przyjmowanych w odpowiedzi na unijne regulacje. Może to przemawiać za wprowadzaniem do umów klauzul dotyczących zmian prawa, mechanizmów dostosowania cen lub renegocjacji warunków.

Ostateczny poziom ryzyka związanego z mechanizmem równoważenia będzie w dużej mierze zależał od dwóch czynników: po pierwsze, treści opinii TSUE dotyczącej zgodności umów z prawem UE oraz ewentualnych warunków, jakie Trybunał postawi dla dopuszczalności jego stosowania; po drugie, praktyki stosowania mechanizmu po wejściu umów w życie – pierwsze sprawy i orzeczenia paneli mogą istotnie doprecyzować przesłanki jego uruchomienia, w tym próg „istotnego uszczuplenia” korzyści oraz wymagany standard dowodowy. Warto przy tym pamiętać, że w Opinii 1/17 dotyczącej CETA, TSUE uznał przewidziany tam mechanizm rozstrzygania sporów za zgodny z zasadą autonomii prawa UE, co pozwala przypuszczać, iż również w odniesieniu do mechanizmu równoważenia skłonny będzie pod pewnymi warunkami potwierdzić jego zgodność z unijnym porządkiem prawnym.

adw. Joanna Iwanicka, apl.adw. Jan Bałdyga - Queritius