„Dopuszczenie eksmisji „na bruk” bez minimalnych gwarancji wobec osób, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, prowadzi do naruszenia zasady poszanowania godności człowieka” – wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, autorstwa Ministerstwa Finansów, który w dniu 14 kwietnia 2026 r. został opublikowany w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów. W ramach eksmisji dokonywanej w trybie egzekucji administracyjnej – co do zasady – nie będzie można już „usunąć” lokatora z mieszkania m.in. w okresie jesienno-zimowym, przypadającym od 1 listopada do 31 marca roku następnego (chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności, ściśle określone w ustawie), a szczególną ochroną zostaną objęte m.in. kobiety w ciąży, osoby małoletnie oraz osoby z niepełnosprawnością.
Eksmisja dokonywana w trybie egzekucji administracyjnej nie chroni lokatorów nieruchomości na jednakowym poziomie, z eksmisją dokonywaną w trybie egzekucji sądowej (tj. opróżnieniem lokalu w drodze cywilnoprawnej)
W polskim porządku prawnym – eksmisji dokonuje się w trybie:
- egzekucji sądowej oraz
- egzekucji administracyjnej.
Egzekucja sądowa zapewnia szereg gwarancji osobom eksmitowanym, tj. zarówno dłużnikowi, jak i innym osobom, które od niego wywodzą swoje prawa do przebywania na określonej nieruchomości, w określonym lokalu lub pomieszczeniu. Na gruncie przepisów prawa cywilnego przewidziano generalny zakaz dokonywania eksmisji „donikąd”.
Ważne
Ochrony przewidzianej przez ustawodawcę w ramach egzekucji sądowej nie stosuje się jednak, w przypadku, gdy źródłem obowiązku opróżnienia nieruchomości, lokalu czy pomieszczenia jest – decyzja administracyjna. Osoby zamieszkujące w lokalu, z którego dokonuje się eksmisji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – pozbawione są obecnie jakiejkolwiek ochrony przed bezdomnością:
- Egzekutor nie ma obowiązku ustalenia czy zobowiązanemu przysługuje tytuł prawny do innego lokalu, w którym może on zamieszkać.
- Nie ma również obowiązku zapewnienia eksmitowanemu takiego lokalu czy zawiadomienia właściwej gminy o konieczności wskazania tymczasowego pomieszczenia.
- Eksmisja zobowiązanego i jego domowników nie może zostać wstrzymana ze względu na porę roku (w okresie jesienno-zimowym).
- Ochronie nie podlegają także osoby, które powinny być w szczególny sposób chronione przed bezdomnością, o których mowa w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tj. m.in.
- kobiety w ciąży,
- osoby małoletnie czy
- osoby z niepełnosprawnością.
W trybie administracyjnym, osoba eksmitowana pozbawiona jest ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej.
Nawet jeżeli przepisy ustaw innych niż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przewidują konieczność wskazania lokalu zamiennego (np. art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), to z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym – było uzależnione od realizacji tego obowiązku.
Eksmisja dokonywana w trybie egzekucji administracyjnej – kogo może dotyczyć, czyli – kto może zostać zmuszony do „opróżnienia” mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej?
Przepisy działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. art. 141 – 147 ww. ustawy) – mogą być podstawą prowadzenia egzekucji w przypadkach określonych w tzw. ustawach resortowych (regulujących działanie Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Więziennej oraz regulujących zakwaterowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej czy służbę funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego). Ustawy te regulują kwestię przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych przez funkcjonariuszy i żołnierzy (w drodze decyzji administracyjnej). Wprawdzie ustawa z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służb – wprowadziła przepisy, na mocy których w przypadku osób szczególnie chronionych, wobec których nie wydaje się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej – organ właściwy do wydania takiej decyzji, kieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej. Wówczas opróżnienie lokalu nastąpi w trybie egzekucji sądowej, w której zapewniona jest minimalna ochrona przed eksmisją „na bruk”. Jednakże – ww. ustawa nie wprowadziła rozwiązań zapewniających ochronę przed eksmisją „na bruk”, gdy opróżnienie lokalu następuje w trybie egzekucji administracyjnej. Takie sytuacje będą miały miejsce, gdy osoba eksmitowana (czyli funkcjonariusz lub żołnierz, członek jego rodziny, domownik oraz inna osoba wspólnie zajmująca z nim nieruchomość) nie należy do kategorii osób szczególnie chronionych albo jeżeli osoba eksmitowana stanie się osobą szczególnie chronioną po wydaniu decyzji o opróżnieniu lokalu.
Ponadto – eksmisja w trybie egzekucji administracyjnej może zostać przeprowadzona na podstawie tzw. ustaw infrastrukturalnych, w sytuacji wydania decyzji w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy autostrady, linii kolejowej, lotniska, sieci przesyłowej, budowli przeciwpowodziowych, portów zewnętrznych). Przepisy regulujące realizację takich inwestycji – zawierają jedynie ograniczone gwarancje odnośnie do terminów opróżnienia nieruchomości albo lokali, które zostały przejęte przez podmiot publiczny w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji infrastrukturalnej. Podobnie jest z obowiązkiem wskazania lokalu zamiennego osobom, na które został nałożony obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie decyzji, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, o ile zostały one wykonane w wyznaczonym terminie. Ustawy infrastrukturalne nie przewidują konieczności badania w toku postępowania administracyjnego, przez organy wydające decyzje – czy osoby obowiązane do opróżnienia lokalu mieszkalnego, na podstawie tej decyzji, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe.
W związku z powyższym – Ministerstwo Finansów dostrzegło potrzebę zmiany przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, w celu zapewnienia ochrony:
- funkcjonariuszom i żołnierzom (oraz członkom ich rodzin i domownikom) zajmującym przydzielone im mieszkania oraz
- osobom podlegającym eksmisji w trybie egzekucji administracyjnej w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnej,
przed eksmisją „na bruk”, czyli pośrednio – bezdomnością.
Ważne
Wbrew informacjom „krążącym” obecnie w Internecie – nowe, projektowane regulacje nie będą zatem znajdowały zastosowania do eksmisji sądowej przeprowadzanej w następstwie działań podjętych przez prywatnych wynajmujących swoje nieruchomości lokatorom. Ochrona lokatorów w zakresie powyższych stosunków, jest już bowiem uregulowana w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku wejścia w życie nowych przepisów – na dotychczasowych zasadach, nie będzie natomiast można eksmitować z mieszkania m.in. funkcjonariusza lub żołnierza (oraz członków jego rodziny i domowników), nawet jeżeli np. nie uiszcza on obciążających go opłat eksploatacyjnych.
Ile osób podlegało (w ostatnich latach) eksmisji z lokali mieszkalnych w trybie egzekucji administracyjnej, zgodnie z danymi statystycznymi MSWiA, MON oraz Ministerstwa Sprawiedliwości?
Jak informuje Ministerstwo Finansów – liczba spraw dotyczących opróżnienia lokalu mieszkalnego podlegających egzekucji administracyjnej jest niewielka w stosunku do liczby eksmisji prowadzonych przez komorników sądowych.
Z informacji przekazanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), Ministerstwo Obrony Narodowej (MON) oraz Ministerstwo Sprawiedliwości wynika, że – w latach 2022–2024 wydano 203 decyzje administracyjne zobowiązujące do opróżnienia lokali będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz jednostek podległych bądź nadzorowanych przez tych ministrów, z czego 34 decyzje dotyczyły osób szczególnie chronionych bez prawa do innego lokalu. Na dzień 1 grudnia 2025 r. – pozostało do wykonania 97 decyzji zobowiązujących do opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej.
Z kolei według danych Ministerstwa Sprawiedliwości – do kancelarii komorniczych w latach 2022–2024 wpłynęło łącznie 13 544 wniosków o eksmisję sądową, w tym 1 573 wniosków o eksmisję do lokali w ramach najmu socjalnego lub zamiennych. Na koniec pierwszego półrocza 2025 r. – pozostało do wykonania 12 793 wniosków o eksmisję sądową.
Niezależnie od stosunkowo niewielkiej liczby spraw eksmisji na gruncie egzekucji administracyjnej – Ministerstwo Finansów przekonuje, że – „zmiana ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest konieczna w związku z koniecznością zapewnienia ochrony przez eksmisją „na bruk””.
Nie będzie można już „pozbyć się” lokatora z mieszkania w ramach eksmisji przeprowadzanej w trybie egzekucji administracyjnej, tak łatwo jak dotychczas – rząd zaostrza przepisy chroniące przed eksmisją z nieruchomości „na bruk”
W dniu 14 kwietnia 2026 r. w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów został opublikowany projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (nr z wykazu: UD365), autorstwa Ministerstwa Finansów, którego celem jest zapewnienie ochrony przed eksmisją „na bruk” („zagwarantowania ochrony przed bezdomnością osobom eksmitowanym, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych”) wspomnianym powyżej lokatorom, do których znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. podlegającym eksmisji w trybie egzekucji administracyjnej).
Ważne
Projektowane rozwiązania polegają na wprowadzeniu do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji, zgodnie z którymi:
- Opróżnienia lokalu (pomieszczenia) służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych nie dokonuje się w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca roku następnego. Chyba, że:
- zaistniały następujące okoliczności:
- decyzja o opróżnieniu przez zobowiązanego lokalu (pomieszczenia) służącego zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych została wydana w związku z wykraczaniem przez zobowiązanego w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu albo jego niewłaściwym zachowaniem czyniącym uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, albo zajęciem przez niego lokalu (pomieszczenia) bez tytułu prawnego,
- zostało wydane orzeczenie sądu, z którego wynika, że zobowiązany stosował przemoc domową (jak wynika z uzasadnienia projektu – „W takiej sytuacji najważniejsze jest bowiem odizolowanie tej osoby od osób pokrzywdzonych. Ochronę dla osób dotkniętych przemocą domową reguluje art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej. Przepis ten stanowi, że ochrona przed dalszym krzywdzeniem może polegać na uniemożliwieniu osobie stosującej przemoc domową korzystania ze wspólnie zajmowanego mieszkania z osobą doznającą przemocy domowej oraz zakazaniu kontaktowania się z osobą doznającą przemocy domowej i zbliżania się do niej.”);
- zobowiązanemu, członkowi jego rodziny i domownikowi oraz innej osobie zajmującej nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają zostać opróżnione i wydane:
- przysługuje tytuł prawny do innego lokalu (pomieszczenia),
- zapewniono lokal odpowiadający wymogom lokalu w ramach najmu socjalnego lub pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia – w którym może ona zamieszkać.
- Egzekutor usunie zobowiązanego, członków jego rodziny i domowników oraz inne osoby zajmujące nieruchomość lub lokal – do innego lokalu (pomieszczenia), do którego tym osobom przysługuje tytuł prawny i w którym mogą zamieszkać. Jeżeli natomiast ww. osobom nie będzie przysługiwał tytuł prawny do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym mogą zamieszkać – egzekutor nie dokona czynności do czasu, gdy gmina (na wniosek organu egzekucyjnego) nie zapewni tym osobom tymczasowego pomieszczenia.
- Jeżeli zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal nie będzie przysługiwało prawo do tymczasowego pomieszczenia – egzekutor usunie je do noclegowni, schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, w których tymczasowego schronienia udzieli gmina (na wniosek organu egzekucyjnego).
- Egzekutor dokona czynności, jeżeli zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal – zostanie zapewnione pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia albo jeżeli osobie szczególnie chronionej (np. kobiecie w ciąży, małoletniemu) zostanie zapewniony lokal odpowiadający wymogom lokalu w ramach najmu socjalnego.
Ponadto zaproponowano rozwiązania zapewniające dodatkową ochronę w przypadku eksmisji osób szczególnie chronionych. Organ egzekucyjny zawiesi postępowanie egzekucyjne i zawiadomi wierzyciela, że obowiązek opróżnienia lokalu (pomieszczenia) służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dotyczy:
- kobiety w ciąży,
- małoletniego,
- osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- osoby ubezwłasnowolnionej oraz osoby sprawującej nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałą,
- obłożnie chorego, który dysponuje dokumentem urzędowym lub zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym stan zdrowia, w którym chory bez narażenia życia lub zdrowia nie może prowadzić normalnej egzystencji,
- emeryta lub rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej lub
- osoby posiadającej status bezrobotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia.
Wierzyciel skieruje wówczas powództwo do sądu powszechnego o ustalenie uprawnienia ww. osób do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, a organ egzekucyjny podejmie postępowanie dopiero:
- po złożeniu przez gminę oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu,
- po otrzymaniu zawiadomienia od wierzyciela o wydaniu prawomocnego orzeczenia sądu o braku uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu,
- w przypadku zapewnienia lokalu odpowiadającego wymogom lokalu w ramach najmu socjalnego albo w przypadku wypłacenia zobowiązanemu po wszczęciu postępowania egzekucyjnego odszkodowania albo zaliczki na poczet odszkodowania za utratę własności lokalu (pomieszczenia) podlegającego opróżnieniu.
Ograniczoną ochronę przed eksmisją „na bruk”, Ministerstwo Finansów zaproponowało natomiast w omawianym projekcie – jeżeli zobowiązanemu zostało wypłacone odszkodowanie albo zaliczka na poczet odszkodowania za utratę własności lokalu (pomieszczenia) podlegającego opróżnieniu, służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Projekt nie przewiduje zmian w zakresie trybu dochodzenia odszkodowania czy zaliczki na poczet odszkodowania w związku z utratą własności lokalu podlegającego opróżnieniu. Kwestie te regulują odrębne ustawy. Odszkodowanie za lokal mieszkalny przejęty pod inwestycję infrastrukturalną ustalane jest przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku nadania decyzji nakazującej eksmisję rygoru natychmiastowej wykonalności – stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. Od decyzji wojewody przysługuje odwołanie do właściwego ministra. Decyzja właściwego w danej sprawie ministra może natomiast zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu projektu – Ministerstwo Finansów podkreśliło, iż – „Oczekuje się, że efektem projektowanych regulacji będzie zapewnienie w toku egzekucji administracyjnej minimalnej ochrony przed eksmisją „na bruk” osobom, o których mowa w art. 141 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [red.: tj. zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal], które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.” Wprowadzenie regulacji zapewniających minimalną ochronę przed eksmisją „na bruk” na etapie egzekucji administracyjnej – w opinii MRiT – ma wywrzeć pozytywny wpływ na rodzinę, obywateli, gospodarstwa domowe, a także na sytuację ekonomiczną i społeczną rodziny, osób z niepełnosprawnościami oraz osób starszych.
Kiedy nowe przepisy, mające na celu ochronę lokatorów, podlegających eksmisji z nieruchomości w trybie egzekucji administracyjnej, przed „wyrzuceniem na bruk”, miałyby wejść w życie?
Zgodnie z art. 4 projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (numer w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UD365), której celem jest zapewnienie ochrony przed eksmisją „na bruk” w ramach egzekucji administracyjnej osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych – nowe przepisy miałyby wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw. Należy jednak mieć na względzie, że w dniu 14 kwietnia br. ww. projekt został dopiero przekazany do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania, które potrwają co najmniej do połowy maja br. Jeżeli natomiast regulacja doczeka się swojego przyjęcia przez Radę Ministrów – zostanie wówczas przekazana do dalszych prac w Sejmie i Senacie, zanim ostatecznie trafi na biurko Prezydenta.
Podstawa prawna:
- Projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (numer w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UD365)
- Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 268 z późn. zm.)
- Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 725)
- Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311)
Fot. @MF_GOV_PL/X.com
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu