Podsumowanie 2020 r.: Najważniejsze wyroki sądów administracyjnych odnoszące się do działalności jednostek samorządu

Sąd i sygnatura sprawy

Teza orzeczenia

Komentarz – wnioski dla JST

Wygaśnięcie mandatu włodarza a ważność udzielonych przez niego pełnomocnictw

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2020 r., sygn. akt I GSK 1163/20

Zgodnie z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) w związku z art. 11a ust. 3 tego samego aktu wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Przepis ten nie reguluje statusu sekretarza i innych pracowników samorządowych, nie przewiduje też skutku wygaśnięcia mandatu burmistrza w postaci wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przez ten organ na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g.

NSA w tym wyroku wyjaśnił, jakie są skutki wygaśnięcia mandatu włodarza. Podkreślił, że fakt ten nie powoduje automatyczne wygaśnięcia udzielnych przez niego pełnomocnictw. Nowo wybrany wójt może je cofnąć.

Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (czytanego łącznie z art. 11a ust. 3 tej ustawy) burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy.

Według NSA ww. artykuł nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta.

Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania zadań oznacza dekoncentrację kompetencji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja – zdaniem NSA – ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu.

Uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1456/20

Rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Orzeczenie to jest kolejnym ważnym głosem w sprawie, która często powoduje dużo kontrowersji. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę, jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Przepis ten wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Chodzi mianowicie o sytuację, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wątpliwości dotyczą tego, co należy zrobić, gdy rada stwierdzi, że zwolnienie radnego z pracy nie ma związku z wykonywanym mandatem. Czy wówczas może, czy też musi wyrazić zgodę na rozwiązanie umowy?

NSA w komentowanym wyroku wyraził pogląd, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podstawą do tego są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Zatem, gdy brak takiego związku, rada musi zgodę wydać. Radny może natomiast bronić się przed zwolnieniem przed sądem pracy.

Przejęcie kompetencji wójta przez jego zastępcę

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 620/20

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powierzyć swojemu zastępcy wykonywanie kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie.

Wyrok jest istotny z tego powodu, że NSA jednoznacznie opowiedział się za poglądem, że wójt może upoważnić swojego zastępcę do dokonywania zmian w uchwale budżetowej. Na ten temat ukształtowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno dopuszczało takie upoważnienie, drugie nie. Dodatkowo należy zauważyć, że w komentowanym wyroku NSA miał pogląd odmienny niż sąd I instancji i regionalna izba obrachunkowa.

NSA na wstępie zauważył, że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta.

Według NSA przesądzającym argumentem jest analiza językowa art. 33 ust. 4 u.s.g. Prowadzi ona do wniosku, że przepis ten nie odnosi się jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a ogólnie do spraw gminy. Przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji kompetencji. Tym samym powołana regulacja daje podstawę do przyjęcia, że wszelkie zadania wójta – niezależnie od tego, czy są realizowane przez wójta będącego organem wykonawczym, czy też jako kierownik urzędu gminy – mogą być przedmiotem upoważnienia.

Należy dodać, że RIO i sąd I instancji argumentowali, że wprowadzenie zmian w uchwale budżetowej nie należy do spraw z zakresu zarządu mieniem ani też do bieżących spraw gminy, a zatem nie można ich powierzyć zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Powołano się na art. 28g u.s.g. Przepis ten wyraźnie określa sytuacje, w których zadania i kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) z mocy prawa przejmuje jego zastępca. Włodarz natomiast wskazywał, że przekazane sprawy m.in. zastępcy nie muszą ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowi szeroko o sprawach gminy. Wójt (burmistrz) posiada więc możliwość delegowania swoich uprawnień na podstawie tego przepisu. Z tym argumentem włodarza NSA się zgodził.

Uprawnienie najstarszego wiekiem radnego do prowadzenia obrad rady po odwołaniu przewodniczącego

Wyrok Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 158/20

Nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.

Opolski WSA rozstrzygnął wątpliwość, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji, na której doszło do odwołania przewodniczącego oraz rezygnacji pozostałych wiceprzewodniczących, możliwe jest podjęcie jakichkolwiek uchwał zmierzających do obsadzenia prezydium rady, w tym uchwały w przedmiocie powołania nowego wiceprzewodniczącego rady gminy, w sytuacji gdy część obrad rady gminy prowadził radny najstarszy wiekiem.

Opolski WSA wskazał, że art. 19 ust. 2 u.s.g. nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem niebędącego wiceprzewodniczącym rady. Wobec tego nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego dalsze prowadzenie jej obrad można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący, i to nawet wtedy, gdy tą osobą był radny najstarszy wiekiem.

Jeżeli zatem nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość przekazania ich uprawnień najstarszemu wiekiem radnemu. Ponadto sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ obrady rady prowadziła osoba nieuprawniona, która zarządziła głosowanie nad nią.

Konsekwencje braku czynnego udziału radnego w dyskusji nad raportem o stanie gminy

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20

Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym przez aktywny udział dyskusjach (debatach), nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem.

Sporządzanie raportu o stanie gminy jest stosunkowo nowym obowiązkiem włodarza. Podobnie jak udzielenie z tego tytułu wotum zaufania. Dlatego cenny jest każdy wyrok w tym zakresie, zwłaszcza że dodane w u.s.g. przepisy rodzą wiele kontrowersji. Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której również przeprowadza się debatę nad tym dokumentem. Po jej zakończeniu rada przeprowadza głosowanie nad udzieleniem burmistrzowi votum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). Pojawiło się jednak pytanie, czy w przypadku braku debaty, bo radni nie chcieli zabrać głosu, można przeprowadzić głosowanie w przedmiocie wotum zaufania dla włodarza? NSA uznał, że tak.

Zdaniem sądu udział radnego wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową jego działalność na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.