Konsultacje ustaw to normalna praktyka. O kształcie przepisów decyduje projektodawca

Od kilku dni trwa dyskusja wokół konsultacji ustawy o kryptoaktywach. Czy pana zdaniem ta sprawa pokazuje jakiś głęboki, systemowy problem w polskim procesie tworzenia prawa, czy raczej wynika z niezrozumienia samej procedury legislacyjnej przez opinię publiczną?

Zdecydowanie nie mamy tutaj do czynienia z problemem systemowym. Cała ta sytuacja wynika przede wszystkim z niezrozumienia samego procesu legislacyjnego oraz z braku wiedzy o tym, jak jest on zorganizowany. Musimy pamiętać, że ścieżka legislacyjna w Polsce została bardzo precyzyjnie określona w przepisach. Już sama Konstytucja RP w artykule 20 wprost mówi o udziale czynnika społecznego w stanowieniu prawa. Ta zasada ustrojowa znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w całym szeregu konkretnych aktów prawnych, począwszy od ustaw o organizacjach pracodawców i o związkach zawodowych, przez ustawę o Radzie Dialogu Społecznego, aż po regulaminy pracy Sejmu i Senatu. Wszystkie te regulacje tworzą spójny, skomplikowany i przede wszystkim bardzo dokładnie przemyślany mechanizm. Co więcej, w konsultacjach społecznych może wziąć udział właściwie każdy, nie tylko reprezentatywne związki, organizacje pracodawców czy izby gospodarcze, ale też mniejsze organizacje, pojedynczy przedsiębiorcy, osoby prawne, a nawet osoby fizyczne, które niekoniecznie muszą mieć głęboką wiedzę o danych przepisach. Każdy ma prawo napisać i zgłosić swoją indywidualną uwagę do projektu. Fakt, że podmiot mający problemy prawne składa swoje stanowisko, nie jest błędem systemu, bo system dopuszcza głos każdego uczestnika rynku, choć oczywiście bezzasadne stanowiska nie będą brane pod uwagę.

KONSULTACJE SPOŁECZNE SĄ WAŻNE W STANOWIENIU PRAWA

Regularnie jednak pojawia się sformułowanie, że to organizacje branżowe napisały ustawę pod siebie lub pod konkretny podmiot. Czy z perspektywy procedur legislacyjnych takie określenie w ogóle może być trafne?

Takie sformułowanie jest całkowicie błędne. Powiedzmy to wprost, pisanie ustawy przez organizację branżową w takim rozumieniu, jakie próbuje się narzucić w dyskusji, jest w polskich realiach po prostu nierealne. Ustalone zasady jasno określają, kto posiada w naszym kraju inicjatywę ustawodawczą. Ma ją wyłącznie Rada Ministrów, Prezydent RP, Senat, grupa co najmniej 15 posłów lub 100 tys. obywateli. Koniec kropka. Nikt inny nie może wnieść projektu do laski marszałkowskiej. Czym innym jest natomiast zgłaszanie uwag w procesie konsultacji. Każdy podmiot ma do tego prawo, jednak to po stronie projektodawcy a później parlamentu leży pełna kontrola nad tym, co z tymi uwagami się stanie. Jeśli mamy do czynienia z projektem rządowym, to przez całą ścieżkę opiniowania i konsultacji, aż do Komitetu Stałego Rady Ministrów, pełna i wyłączna odpowiedzialność za kształt projektu spoczywa na rządzie. Gdy projekt trafia do parlamentu, prawo do nanoszenia poprawek przechodzi na posłów i senatorów. To te instytucje państwowe są strażnikami tekstu ustawy i to one ponoszą odpowiedzialność za ostateczny kształt przepisów. Organizacje branżowe niczego same nie piszą ani nie uchwalają, one jedynie prowadzą dialog z władzą.

Jak w takim razie w praktyce działa ten mechanizm? Po co administracja publiczna w ogóle zwraca się do sektora prywatnego i organizacji branżowych o przedstawianie stanowisk, skoro sama ma aparat urzędniczy?

Konsultacje społeczne pełnią fundamentalną rolę w procesie stanowienia dobrego prawa. To właśnie dzięki nim ustawodawca może uzyskać z rynku wiedzę, analizy eksperckie oraz twarde dane, które w inny sposób byłyby dla niego całkowicie niedostępne. Spójrzmy na to realnie, urzędnicy czy parlamentarzyści siłą rzeczy nie są w stanie posiadać specjalistycznej i szczegółowej wiedzy na temat każdego jednego aspektu życia społecznego i gospodarczego w kraju. Muszą posiłkować się informacjami od praktyków, którzy na co dzień funkcjonują w danej branży. Ta społeczna kontrola nad procesem stanowienia prawa pozwala znacząco zwiększyć jego jakość w praktyce. Na szczęście ustawodawca zdaje sobie sprawę z wagi dialogu społecznego. W przypadku ustawy o kryptoaktywach, w sprawę politycznie uwikłano na przykład Związek Banków Polskich, wiążąc go ze stanowiskiem giełdy Zondacrypto. A przecież były to najzwyklejsze uwagi eksperckie składane w procesie legislacyjnym. Mało tego, identyczne lub bardzo zbliżone uwagi złożyły w tym samym czasie inne podmioty, jak Fundacja FinTech Poland, Stowarzyszenie Ekspertów Blockchain, Izba Gospodarcza Blockchain i Nowych Technologii, a nawet reprezentatywne organizacje pracodawców, jak Pracodawcy RP. Wynikało to z faktu, że te propozycje miały głęboki merytoryczny sens z perspektywy całej branży. Jeśli z powodu nadmiernego rygoryzmu zamkniemy polski rynek kryptowalut, to firmy przeniosą się do innych krajów UE, gdzie przepisy będą bardziej liberalne, bliższe minimalnemu standardowi unijnego rozporządzenia MICA. Tam będą płacić podatki i podlegać tamtejszemu nadzorowi, ale i tak zaoferują usługi polskim konsumentom, bo działamy na wspólnym rynku. Oczywiście nie zawsze interes danej branży musi być w interesie prawodawcy, czy ogółu społeczeństwa, ale każdy ma prawo zabrać głos. Zadaniem projektodawcy przepisów jest zważyć swobodę gospodarczą i ochronę konsumenta, a bez głosu branży nie wiedziałby on nawet, gdzie leży punkt ciężkości.

Czy samo zgłoszenie uwag i przedstawienie racji oznacza, że organizacja ma realny wpływ na ostateczny kształt ustawy? Kto decyduje o tym, czy dany pomysł wejdzie w życie?

Zgłaszanie uwag na poszczególnych etapach, czyli w trakcie konsultacji, opiniowania czy podczas uczestnictwa w komisjach sejmowych i senackich, to po prostu udział w dialogu społecznym. To otwarta rozmowa pomiędzy przedstawicielami rządu czy parlamentu a przedstawicielami społeczeństwa i biznesu. Oczywiście, w toku tego dialogu zawsze istnieje szansa na przekonanie decydentów do swoich racji i tym samym pośredni wpływ na ostateczny kształt przepisów. I o to w gruncie rzeczy w demokracji chodzi. Dzięki temu prawo nie powstaje w sposób autorytarny. Gdyby rząd decydował o wszystkim wyłącznie na podstawie własnego, oderwanego od realiów rynkowych przeświadczenia, nie moglibyśmy mówić o w pełni demokratycznym procesie. Jednak ten wpływ jest zawsze tylko pośredni. Każda jedna uwaga, która wpływa do ministerstwa, musi zostać przeanalizowana, ale ostateczna decyzja o jej przyjęciu lub odrzuceniu należy bezwzględnie do projektodawcy bądź do posłów i senatorów. Uwagi, które zostaną uznane za niezasadne, w żadnym wypadku nie zostaną wprowadzone do ustawy.

RYZYKO NADREGULACJI A KONKURENCYJNOŚĆ FIRM

Wspomniał pan, że podobne uwagi do projektu zgłosiło kilka podmiotów. Czy to naturalne, że konkurencyjne przecież organizacje reprezentujące ten sam sektor gospodarki mówią w procesie legislacyjnym jednym głosem?

Jest to całkowicie naturalne i wręcz oczywiste. Organizacje branżowe są powoływane właśnie po to, by zbierać rozproszony głos wielu firm i reprezentować wspólny interes prawny oraz gospodarczy określonej gałęzi gospodarki. Dzięki temu ten głos jest po prostu lepiej słyszalny w dialogu z rządem. Przedsiębiorcy działający w jednym sektorze co do zasady mają bardzo zbieżne interesy, wszystkim zależy na tym, aby sektor mógł funkcjonować z jak najmniejszą liczbą barier prawnych i faktycznych oraz by nie dochodziło do nadregulacji, która zabija konkurencyjność polskiej gospodarki. Oczywiście, zdarzają się sytuacje, w których interesy wewnątrz gospodarki bywają sprzeczne, na przykład przy normach ocieplania budynków producenci materiałów izolacyjnych będą chcieli ostrych restrykcji, co niekoniecznie musi być w interesie innych firm czy obywateli. Jednak wewnątrz konkretnej, wąskiej branży, firmy rzadko spierają się o kwestie fundamentalne, najwyżej o marginalne detale. Zbieżność stanowisk różnych organizacji z tego samego sektora nie jest więc żadną oznaką „robienia ustawy pod kogoś”, tylko dowodem na to, że dana regulacja dotyka całą branżę w ten sam sposób.

W kontekście wspomnianej sprawy Zondacrypto pojawił się zarzut, że organizacja branżowa dopuściła do konsultacji podmiot, wobec którego formułowane są dziś zarzuty medialne. Czy organizacje branżowe mają w ogóle kompetencje do prowadzenia własnych działań weryfikacyjnych i śledczych wobec uczestników rynku?

Każda organizacja branżowa dokonuje weryfikacji podmiotów, które chcą do niej przystąpić i dokłada wszelkiej staranności w doborze członków. Taka weryfikacja opiera się na analizie dokumentów, oświadczeń oraz danych z publicznie dostępnych rejestrów, takich jak KRS czy Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych, a także na śledzeniu doniesień medialnych. Na tej podstawie zarząd podejmuje decyzję o członkostwie. Jednak organizacje branżowe nie mają i nie mogą mieć żadnych daleko idących kompetencji kontrolnych czy śledczych. One nie są policją ani prokuraturą. W przypadku giełdy Zonda, doniesienia o nieprawidłowościach, naruszeniach prawa czy interesów konsumentów pojawiły się w mediach dopiero niedawno. Wcześniej działalności tej instytucji nie weryfikowała nawet prokuratura. Skoro oficjalne instytucje państwowe nie wysuwały zastrzeżeń, organizacje branżowe nie miały żadnych podstaw, by wątpić w dobrą wiarę tego podmiotu. Od weryfikowania i ścigania realnych naruszeń prawa są powołane do tego organy państwa, a nie dobrowolne zrzeszenia przedsiębiorców.

Jakie ryzyka dla państwa i gospodarki mogłoby stworzyć przyjęcie narracji, w której każda aktywność organizacji branżowych w konsultacjach społecznych jest z góry traktowana jako coś podejrzanego i niemoralnego?

Gdybyśmy zaczęli traktować udział biznesu w konsultacjach jako działalność podejrzaną, uderzyłoby to w fundamenty stabilności państwa. Jak wspomniałem, w interesie nas wszystkich jest posiadanie silnej i sprawnie działającej gospodarki. Głównym czynnikiem, który hamuje jej rozwój, jest nadregulacja, w tym tak zwany gold-plating. To zjawisko polegające na tym, że polski ustawodawca, przenosząc przepisy unijne na nasz grunt, dodatkowo i w sposób nieuzasadniony je zaostrza. W efekcie polskie firmy tracą konkurencyjność nie tylko wobec podmiotów z Chin czy USA, ale stają na gorszej pozycji nawet wewnątrz UE. To właśnie firmy jako pierwsze wiedzą, z jakimi problemami zderzą się w praktyce po wejściu w życie nowych przepisów i to one mogą ostrzec przed tym ustawodawcę. Nadzór państwa nad rynkiem jest oczywiście potrzebny, bo rynki potrafią zawodzić, ale musi on być proporcjonalny. Jeśli zablokujemy organizacjom możliwość swobodnego wypowiadania się w procesie legislacyjnym, odetniemy ustawodawcę od wiedzy eksperckiej. Prawo będzie tworzone po omacku, będzie fatalnej jakości i ostatecznie zniszczy konkurencyjność rodzimego biznesu. Ostatecznie problem sprowadza się to do pytania, czy chcemy żyć w państwie, w którym każdy może się wypowiedzieć co do stanowionego prawa, czy w takim, w którym decyzje autorytarnie podejmuje władza.

Jak w takim razie zachować właściwą równowagę pomiędzy transparentnością procesu legislacyjnego a odpowiedzialnością instytucji, które w nim uczestniczą? Czy obecne ramy prawne są wystarczające?

Same przepisy regulujące tę materię mamy w Polsce naprawdę bardzo dobrze przemyślane. Problem leży nie w prawie, a w praktyce jego stosowania i przestrzegania przez rządzących. Dlaczego w ogóle opinia publiczna dowiedziała się, jakie uwagi zgłoszono w sprawie kryptoaktywów. Właśnie dlatego, że ten proces jest w pełni jawny i przejrzysty. Każde złożone stanowisko jest publicznie dostępne, a na koniec ministerstwo publikuje kompletną tabelę uwag, gdzie czarno na białym widać, kto co zaproponował, czy projektodawca to przyjął, czy odrzucił i jak to merytorycznie uzasadnił. Niestety, w praktyce legislacyjnej obserwujemy niepokojące mechanizmy omijania tych transparentnych procedur. Dzieje się tak na przykład wtedy, gdy zamiast rządowej ścieżki legislacyjnej, projekt ustawy wnosi się do parlamentu jako projekt poselski, podpisany przez grupę 15 posłów z partii rządzącej. Robi się to intencjonalnie, ze względów politycznych, aby uciec przed skomplikowanym, czasochłonnym i często niechcianym procesem pełnych konsultacji społecznych i uniknąć krytyki. Co prawda w Sejmie stworzono uproszczony mechanizm zgłaszania uwag do projektów poselskich, tak zwane e-konsultacje, ale nie zastąpi on pełnej procedury. Kolejną plagą, stosowaną przez różne rządy na przestrzeni lat, jest drastyczne, nieuzasadnione skracanie czasu na zgłaszanie uwag – z ustawowych 30 czy 21 dni do zaledwie 7 dni, i to czasem w okresach świątecznych, gdy ludzie mają wolne. To są prawdziwe absurdy i bariery dla transparentności. Przepisy chroniące równowagę i jawność procesu już mamy, kluczem jest to, aby rządzący zaczęli ich po prostu uczciwie i właściwie przestrzegać.

Rozm. PAO