Zasada proporcjonalności a fakultatywne podstawy wykluczenia wykonawcy. Uwagi na tle wyroku KIO w sprawie Rail Baltica

Zasada proporcjonalności jako wzorzec oceny podstaw fakultatywnych

Zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, została w prawie zamówień publicznych skodyfikowana w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE, nakazującym instytucjom zamawiającym działanie przejrzyste i proporcjonalne. Jej krajowym odpowiednikiem jest art. 16 pkt 3 ustawy Pzp, wsparty konstytucyjną zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE.

Rola tej zasady ujawnia się ze szczególną intensywnością przy fakultatywnych podstawach wykluczenia. W przeciwieństwie do podstaw obligatoryjnych, opartych na jasnym kryterium zewnętrznym, posługują się one pojęciami nieostrymi, pozostawiając zamawiającemu margines oceny. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE utrwalił się jednoznaczny standard: stosowanie tych podstaw nie może cechować się automatyzmem. W wyroku z 13 grudnia 2012 r., C-465/11 Forposta, zakwestionowano przepisy nakazujące wykluczenie w oparciu o sztywne, z góry ustalone kryteria, bez indywidualnej oceny wagi i umyślności naruszenia. W wyroku z 14 grudnia 2016 r., C-171/15 Connexxion Taxi Services, wskazano, że nawet przy formalnym spełnieniu przesłanki zamawiający musi mieć rzeczywistą możliwość zbadania proporcjonalności wykluczenia w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Linię tę potwierdzono w wyroku z 30 stycznia 2020 r., C-395/18 Tim SpA, uznającym za niezgodny z art. 57 ust. 4 i 6 dyrektywy jakikolwiek automatyzm, a następnie w wyroku z 3 czerwca 2021 r., C-210/20 Rad Service, oraz w wyroku z 21 grudnia 2023 r., C-66/22 Infraestruturas de Portugal, gdzie podkreślono wymóg konkretnej, zindywidualizowanej oceny zachowania wykonawcy na podstawie wszystkich istotnych elementów sprawy. Cel samych podstaw fakultatywnych wyjaśniono w wyrokach: z 9 lutego 2006 r. w sprawach połączonych C-226/04 i C-228/04 La Cascina oraz z 3 października 2019 r., C-267/18 Delta – służą one ocenie uczciwości, wypłacalności i wiarygodności wykonawcy, nie zaś eliminacji za każde, nawet nieistotne, uchybienie.

Test proporcjonalności a art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp

Podstawa z art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp, odpowiadająca art. 57 ust. 4 lit. i dyrektywy 2014/24/UE, wymaga kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: przedstawienia informacji wprowadzającej w błąd, uczynienia tego w wyniku lekkomyślności lub niedbalstwa oraz zdolności takiej informacji do wywarcia istotnego wpływu na decyzje zamawiającego. Brak którejkolwiek z nich wyklucza zastosowanie przepisu.

To właśnie przesłanka istotnego wpływu stanowi wbudowany w treść przepisu test proporcjonalności sensu stricto, stanowiący element trójstopniowego badania proporcjonalności (obok kryterium przydatności i konieczności). Ustawodawca unijny nie posłużył się kryterium samego faktu nieujawnienia informacji, lecz wymaganiem, by mogła ona obiektywnie i materialnie wpłynąć na decyzje podejmowane w postępowaniu. Koresponduje to z motywem 101 preambuły dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którym drobne nieprawidłowości powinny prowadzić do wykluczenia jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Przepis nie służy zatem sankcjonowaniu każdej niedoskonałości informacyjnej, lecz wyłącznie takiej, której waga i realny związek z oceną wiarygodności wykonawcy uzasadniają eliminację z postępowania. Sankcja wykluczenia nie powinna być dotkliwsza niż skutek, jaki wywołałoby ujawnienie prawdziwej informacji – w przeciwnym razie nie zostaje spełniony test konieczności, element klasycznego testu proporcjonalności potwierdzonego w wyroku z 16 września 1999 r., C-414/97 Komisja przeciwko Królestwu Hiszpanii.

Sprawa Rail Baltica – stan faktyczny i rozstrzygnięcie

Powyższe znalazło praktyczne odzwierciedlenie w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 19 stycznia 2026 r. (KIO 4908/25, 5105/25, 5144/25, 5152/25), dotyczącym zamówienia PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. na odcinki linii E 75 (Rail Baltica) Białystok–Ełk. Izba ustaliła, że decyzją z 26 maja 2022 r., utrzymaną 28 października 2022 r., nałożono na MIRBUD S.A. karę pieniężną 15 tys. zł za naruszenie warunków decyzji środowiskowej. Licząc trzyletni termin wykluczenia zgodnie z art. 111 pkt 2 lit. b ustawy Pzp, Izba uznała, że upłynął on 28 października 2025 r., a więc przed wyborem oferty najkorzystniejszej (6 listopada 2025 r.), wobec czego zarzut oparty na art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Pzp oddalono. Mimo to Izba stwierdziła, że wykonawca powinien zostać wykluczony na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp – z powodu nieujawnienia tej kary w dokumentach podmiotowych złożonych z ofertą. Jednocześnie przyjęto, że mechanizm oceny proporcjonalności z art. 109 ust. 3 ustawy Pzp, ograniczony literalnie do przypadków z pkt 1–5 i 7, nie ma do tej podstawy zastosowania, a w uzasadnieniu wskazano, że praktycznie w każdym przypadku nieumyślnego złożenia nieprawdziwej informacji wykonawca powinien zostać wykluczony.

Krytyczna ocena pominięcia zasady proporcjonalności

Stanowisko Izby budzi zasadnicze wątpliwości. Po pierwsze, zawężenie zakresu art. 109 ust. 3 ustawy Pzp nie może być utożsamiane z wyłączeniem ogólnego obowiązku proporcjonalnego działania, wynikającego samodzielnie z art. 16 pkt 3 ustawy Pzp oraz z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE. Przepis ten stanowi jedynie jeden ze szczegółowych instrumentów realizacji tej zasady, dotyczący przypadków „oczywistej nieproporcjonalności”, a jego zawężony zakres nie zwalnia ani zamawiającego, ani Izby z obowiązku zindywidualizowanej oceny przy stosowaniu pozostałych podstaw fakultatywnych.

Po drugie i istotniejsze, Izba w ogóle nie zbadała, czy spełniona została przesłanka istotnego wpływu – a więc elementu stanowiącego wbudowany w przepis test proporcjonalności. Uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia, na czym ów wpływ miałby polegać; sam fakt nieujawnienia informacji utożsamiono z automatycznym spełnieniem przesłanki materialności. Podejście to pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem w sprawie Forposta, zakazującą stosowania podstaw fakultatywnych w sposób dogmatyczny, wykluczający ocenę wagi naruszenia i jego rzeczywistego znaczenia dla oceny rzetelności wykonawcy.

Wewnętrzna niespójność argumentacji zasługuje na podkreślenie. Skoro sama Izba uznała, że w dacie wyboru oferty termin wykluczenia z tytułu kary już upłynął, a więc kara ta nie mogła już wywoływać samodzielnych skutków prawnych, trudno pogodzić to ustalenie z równoczesnym przyjęciem, że wcześniejsze nieujawnienie tej okoliczności miało charakter automatycznie dyskwalifikujący. Sankcja okazała się dotkliwsza niż skutek, jaki wywołałoby ujawnienie prawdziwej informacji – co przeczy testowi konieczności. Do tego dochodzi wymiar ekonomiczny: skutkiem zastosowania omawianej podstawy było odrzucenie oferty tańszej o ponad 410 mln zł, co pozostaje w rażącej dysproporcji względem wagi uchybienia wycenionego przez organ administracji na 15 tys. zł.

Znaczenie wyroku NSA z 21 kwietnia 2026 r.

Elementem, który rzuca nowe światło na przedmiotową sprawę, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2026 r. (III OSK 2111/23), uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2023 r. (IV SA/Wa 2644/22), który oddalił skargę MIRBUD S.A. na decyzję utrzymującą sporną karę, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA nie rozstrzygnął sprawy co do meritum. Uznał za zasadny zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego, wskazując, że sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy MIRBUD S.A. w ogóle był podmiotem zobowiązanym warunkami decyzji środowiskowej, a zatem podmiotem mogącym ponosić odpowiedzialność z art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zwrócono uwagę na indywidualny charakter decyzji środowiskowej i na to, że odpowiedzialność na jej podstawie ponosi co do zasady jej adresat, choć krąg podmiotów odpowiedzialnych może być szerszy – kwestia ta wymaga jednak każdorazowo ustalenia stanu faktycznego, którego zabrakło. Sprawę skierowano do ponownego rozpoznania. Wyrok nie przesądza więc o braku odpowiedzialności MIRBUD S.A., lecz stwierdza, że sama podstawa jej przypisania jest co najmniej dyskusyjna, a na pewno nie została ustalona zgodnie z prawem.

Ma to znaczenie dla sprawy Rail Baltica z dwóch względów. W wymiarze procesowym postępowanie skargowe toczy się, zgodnie z art. 579 ust. 2 ustawy Pzp, według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, dopuszczających powoływanie nowych faktów, jeżeli potrzeba ich powołania wynikła później (art. 381 k.p.c.). Wyrok NSA zapadł kilka miesięcy po wyroku Izby, wobec czego potrzeba powołania się na tę okoliczność mogła powstać dopiero po wydaniu zaskarżonego orzeczenia, co przemawia za dopuszczalnością jego uwzględnienia.

W wymiarze materialnym okoliczność ta pozostaje relewantna dla oceny przesłanki istotnego wpływu z art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp. Jeżeli sama podstawa przypisania wykonawcy odpowiedzialności za naruszenie środowiskowe wymaga, zdaniem NSA, dalszego wyjaśnienia, trudno przyjąć, że informacja o tej karze miała walor na tyle stabilny i jednoznaczny, by jej nieujawnienie mogło obiektywnie wywrzeć istotny wpływ na decyzje zamawiającego. Wyrok NSA nie przesądza wyniku sprawy w sposób automatyczny, lecz wzmacnia argumentację podważającą założenie o jednoznacznym charakterze naruszenia, na którym oparła się Izba. Ustalenia NSA powinny zatem zostać potraktowane jako element wspierający ocenę braku obiektywnej doniosłości nieujawnionej informacji, przy zastrzeżeniu, że jego znaczenie ma charakter pomocniczy, nie zaś rozstrzygający.

Podsumowanie

Z powyższej analizy wynikają trzy wnioski. Po pierwsze, zasada proporcjonalności stanowi konieczny wzorzec oceny każdej fakultatywnej podstawy wykluczenia, niezależnie od formalnego zakresu poszczególnych przepisów ją konkretyzujących, co potwierdza utrwalona linia orzecznicza TSUE. Po drugie, art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp zawiera własny mechanizm nawiązujący wprost do zasady proporcjonalności w postaci przesłanki istotnego wpływu, którego pominięcie stanowi naruszenie treści i celu przepisu. Po trzecie, w sprawie Rail Baltica Krajowa Izba Odwoławcza pominęła obowiązek zindywidualizowanej oceny proporcjonalności – zarówno przez błędne przyjęcie niestosowalności tej zasady do podstawy z art. 109 ust. pkt 10 Pzp jak i przez zaniechanie analizy przesłanki istotnego wpływu – co doprowadziło do rezultatu rażąco niewspółmiernego do wagi pierwotnego uchybienia. Wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., choć nie rozstrzyga sprawy co do istoty, dostarcza dodatkowych argumentów, które powinny być wzięte pod uwagę z perspektywy zasady proporcjonalności – i które potwierdzają tezę o niesłusznym zastosowaniu art. 109 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp w tej sprawie.

Prof. UMK dr hab. Paweł Nowicki, radca prawny, członek Rady Zamówień Publicznych