NSA rozstrzyga spór o zasiłek celowy: odmówiono specjalnego zasiłku na dofinansowanie opłat za energię elektryczną. Samoistne posiadanie gruntu rolnego ma wpływ na ustalanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej

Sprawa dotyczyła mieszkanki Krakowa, która wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat za prąd. Wcześniej, decyzją z lutego 2022 roku, przyznano jej już zasiłek celowy specjalny w wysokości 50 złotych miesięcznie na okres od lutego do czerwca 2022 roku, w oparciu o przedstawiony rachunek za energię elektryczną. Po przedłożeniu kolejnego, wyższego rachunku, po stronie skarżącej pozostała do zapłaty kwota 89,80 złotych, która nie została uregulowana, co doprowadziło do kolejnych wezwań od zakładu energetycznego.

Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania dodatkowego wsparcia, wskazując, że kobieta dysponuje zasobami majątkowymi, które mogłaby wykorzystać dla poprawy swojej sytuacji finansowej. Organ powołał się na dwie nieruchomości – mieszkanie własnościowe w Krakowie oraz grunt rolny, z tytułu którego skarżąca od około dwudziestu lat odprowadza podatki, mimo nieuregulowanego formalnie stanu prawnego tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Stan prawny. NSA rozstrzyga spór o zasiłek celowy: odmówiono specjalnego zasiłku na dofinansowanie opłat za energię elektryczną. Co ma wpływ na ustalanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej?

Podstawą prawną sporu były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Art.  39. [Zasiłek celowy] 1.  W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.

2.  Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

3.  Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.

4.  Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego.

Jednocześnie art. 41 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe, jednak wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Świadczenie to ma charakter uznaniowy i nie podlega zwrotowi, jednak jego przyznanie uzależnione jest od wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, odbiegających od typowej sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu materialnym.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miał natomiast art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przyjmuje się określoną, zryczałtowaną wysokość dochodu miesięcznego z jednego hektara przeliczeniowego gruntu rolnego. W powiązaniu z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kwota ta została ustalona na 345 złotych miesięcznie z hektara przeliczeniowego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że organy błędnie doliczyły jej dochód z gospodarstwa rolnego, mimo że – jak twierdziła – nie jest ona samoistnym posiadaczem żadnego gospodarstwa. Drugi zarzut dotyczył naruszenia przepisów regulujących cele i zasady pomocy społecznej poprzez nieprzyznanie wsparcia w rozmiarze umożliwiającym życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Fikcja prawna dochodu z gospodarstwa rolnego

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej błędnego ustalenia jej dochodu. Sąd podkreślił, że o posiadaniu gospodarstwa rolnego nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby co do tego, czy faktycznie gospodaruje gruntem, lecz obiektywne przesłanki – tytuł własności lub posiadania nieruchomości, na przykład wynikający z dziedziczenia, a także klasyfikacja gruntu, w tym rodzaj użytków i klasa gleboznawcza.

W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji, w tym pism Urzędu Miejskiego, jednoznacznie wynika, iż skarżąca od dwudziestu lat figuruje jako samoistny posiadacz gruntów rolnych oraz jako podatnik podatku rolnego i od nieruchomości. Te ustalenia faktyczne, zdaniem Sądu, były wystarczającą podstawą do zastosowania mechanizmu przewidzianego w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej.

Co istotne, NSA podkreślił, że stosowanie tego przepisu nie wymaga dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej czy zdrowotnej posiadacza gruntu, sposobu jego zagospodarowania, przyczyn braku uprawy czy rzeczywistej wysokości dochodów faktycznie z niego czerpanych. Sąd powołał się przy tym na ugruntowaną linię orzeczniczą, w tym wcześniejsze wyroki NSA dotyczące analogicznego stanu faktycznego tej samej skarżącej, w których wielokrotnie potwierdzano prawidłowość takiego sposobu ustalania dochodu.

NSA rozstrzyga spór o zasiłek celowy: odmówiono specjalnego zasiłku na dofinansowanie opłat za energię elektryczną. Samoistne posiadanie gruntu rolnego ma wpływ na ustalanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego nieadekwatności przyznanej pomocy do rzeczywistych potrzeb skarżącej, NSA przypomniał, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę formalnych przesłanek nie rodzi po jego stronie roszczenia o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości – organ może odmówić pomocy lub przyznać ją w innej wysokości niż wnioskowana.

W ocenie NSA, w analizowanej sprawie organy prawidłowo wyważyły te okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie została pozostawiona bez wsparcia – w roku poprzedzającym zaskarżoną decyzję otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę przekraczającą 12 tysięcy złotych, co odpowiadało średnio ponad tysiącowi złotych miesięcznie. Fakt ten, zdaniem Sądu, jednoznacznie przeczy twierdzeniu, jakoby organy pomocy społecznej nie reagowały na trudną sytuację skarżącej.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2026 roku stanowi istotne potwierdzenie i uporządkowanie dotychczasowej linii orzeczniczej dotyczącej sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej. Sąd jednoznacznie wskazał, że decydujące znaczenie ma formalny status posiadacza gruntu oraz jego klasyfikacja gleboznawcza, nie zaś subiektywna ocena samej zainteresowanej osoby czy faktyczny sposób korzystania z nieruchomości.

Przyjęta przez ustawodawcę fikcja prawna oznacza, że każdy samoistny posiadacz lub właściciel gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego jest traktowany jako osoba uzyskująca dochód z hektara przeliczeniowego – niezależnie od tego, czy grunt jest faktycznie uprawiany, czy przynosi jakikolwiek rzeczywisty dochód. Rozstrzygnięcie to ma istotne praktyczne znaczenie dla wszystkich osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, które posiadają nieuregulowany formalnie, lecz faktycznie użytkowany lub figurujący w ewidencjach podatkowych grunt rolny – także odziedziczony, a nieformalnie przepisany na ich nazwisko.

Wyrok potwierdza również szeroki zakres uznania administracyjnego przysługującego organom pomocy społecznej przy rozpatrywaniu wniosków o specjalny zasiłek celowy, wskazując jednocześnie na ograniczony charakter sądowej kontroli takich decyzji – sprowadzający się do weryfikacji, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy jego rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.