"Pieniądze za praworządność": TSUE oddalił skargi Polski i Węgier na mechanizm warunkowości

- – mówi sędzia Bartłomiej Przymusiński, rzecznik Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”.

- – twierdzi Marcin Wolny adwokat, prawnik w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. I dodaje –

- UE może wstrzymać środki jeśli państwo członkowskie narusza zasadę praworządności. Rozporządzenie wyraźnie mówi o „niezawisłości sędziowskiej” jako kluczowym kryterium. To miliardy EUR - skomentowała na Twitterze Sylwia Gregorczyk-Abram adwokatka, obrończyni praw człowieka, współzalożycielka inicjatywy #WolneSady i Komitetu Obrony Sprawiedliwości.

Na wniosek Parlamentu Trybunał rozpoznał sprawy ze skarg w trybie przyspieszonym. Rozpatrzył je w pełnym składzie z uwagi na wyjątkowe znaczenie poruszanych w nich kwestii dotyczących stwarzanych przez traktaty możliwości pozwalających Unii na ochronę jej budżetu i jej interesów finansowych przed naruszeniami zasad państwa prawnego w państwach członkowskich.

Mechanizm warunkowości - kiedy stosować procedurę

W pierwszej kolejności, odnośnie do podstawy prawnej rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że przewidzianą w tym rozporządzeniu procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ponadto środki, jakie można przyjąć na podstawie owego rozporządzenia, odnoszą się wyłącznie do wykonywania budżetu Unii i wszystkie one mogą prowadzić do ograniczenia finansowania z tego budżetu stosownie do znaczenia, jakie dla wspomnianego budżetu mają taki wpływ lub takie poważne ryzyko wpływu.

W rezultacie celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem na niego naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.

W tym względzie Trybunał przypomniał, że poszanowanie przez państwa członkowskie wspólnych wartości, na których opiera się Unia, które zostały określone i są przez te państwa podzielane, a zarazem definiują samą tożsamość Unii jako wspólnego owym państwom porządku prawnego , a wśród nich wartości państwa prawnego i solidarności, stanowi podwaliny wzajemnego zaufania między tymi państwami. Wobec tego, że owo poszanowanie stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów do danego państwa członkowskiego, Unia powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień, bronić tych wartości.

Trybunał uściślił w tym zakresie, po pierwsze, że poszanowanie wspomnianych wartości nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu. Po drugie, Trybunał podkreślił, że budżet Unii jest jednym z głównych instrumentów pozwalających na skonkretyzowanie w politykach i działaniach Unii podstawowej zasady solidarności między państwami członkowskimi, a urzeczywistnienie tej zasady za pomocą owego budżetu opiera się na wzajemnym zaufaniu, że wspólne zasoby zapisane w tym budżecie będą wykorzystywane w sposób odpowiedzialny. Tymczasem należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Takie naruszenia mogą skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki. W rezultacie „mechanizm warunkowości” horyzontalnej, taki jak ustanowiony w spornym rozporządzeniu, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania „zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii.

W drugiej kolejności Trybunał stwierdził, że wprowadzona tym rozporządzeniem procedura nie stanowi obejścia procedury ustanowionej w art. 7 TUE i nie przekracza granic przyznanych Unii kompetencji.

Mechanizm warunkowości - cel

Przypomnijmy, że mechanizm warunkowości dotyczący praworządności został opracowany i uzgodniony przez kraje członkowskie w 2020 r. Umożliwia on ochronę unijnego budżetu w sytuacji naruszenia praworządności w państwach członkowskich. Wprowadzono go rozporządzeniem 2020/2092 - które weszło w życie 1 stycznia 2021 roku. Jest ono m.in. odpowiedzią na wskazanie przez Komisję Europejską podejrzenia w Polsce poważnych defektów stosowania prawa, które jej zdaniem mogą przeszkodzić w poprawnym zarządzaniu funduszami.

Rada Europejska, z uwagi na brak konkretnych instrumentów prawnych, zgłosiła do Komisji Europejskiej wniosek o opracowanie wytycznych dotyczących stosowania mechanizmu. 11 marca 2021 r. Polska (C-157/21) i Węgry (C-156/21) zaskarżyły mechanizm do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oba kraje uznały, że funkcjonowanie mechanizmu warunkowości jest niezgodne z traktatami unijnymi i ingeruje w kompetencje państw członkowskich

Według stanowiska Polski - mechanizm warunkowości wprowadza polityczną ocenę państw członkowskich na podstawie nieskonkretyzowanych zasad i nie określa żadnych mierzalnych kryteriów spełnienia warunków państwa prawnego. W skardze dodano, że UE nie powierzono żadnych kompetencji kontrolnych w procesie stanowienia prawa krajowego i wykonania trójpodziału władzy ani w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym uzależnienie finansowania państw członkowskich od spełniania zasad, których nie ma w traktatach, byłoby naruszeniem norm prawnych Unii.

Rozprawa rozpoczęła się 11 października 2021 r. w trybie przyspieszonym jednak Trybunał sprawę odroczył by poczekać na opinię rzecznika generalnego.

2 grudnia 2021 r. rzecznik TSUE Manuel Campos Sánchez-Bordona zasugerował, że Trybunał powinien oddalić obie skargi na mechanizm warunkowości, gdyż został on przyjęty na właściwej podstawie prawnej, jest zgodny z art. 7 TUE i z zasadą pewności prawa. Jego celem jest ochrona budżetu UE.

Rzecznik przypomniał, że rozporządzenie 2020/2092 miało zapewnić należyte wykonywanie budżetu Unii, w sytuacji gdy państwo członkowskie popełnia naruszenia zasady państwa prawnego, które zagrażają należytemu zarządzaniu funduszami Unii lub jej interesom finansowym. Stwierdził, że akt prawny nie zmierza do ochrony państwa prawnego za pomocą mechanizmu sankcyjnego podobnego do mechanizmu art. 7 TUE, tylko ustanawia instrument warunkowości finansowej w celu ochrony wspomnianej wartości Unii. W jego ocenie przyjęcie takiego rozwiązania legislacyjnego wchodzi w zakres uprawień instytucji UE i nie można go uznać za oczywiście błędne, gdyż poszanowanie zasad państwa prawnego może mieć fundamentalne znaczenie dla należytego funkcjonowania finansów publicznych i prawidłowego wykonania budżetu Unii.

Rzecznik podkreślił jednak, że rozporządzenie wymaga wystarczająco bezpośredniego związku między naruszeniem państwa prawnego a wykonywaniem budżetu, przez co nie ma zastosowania do każdego naruszenia państwa prawnego, lecz tylko do takich, które mają bezpośredni związek z wykonywaniem budżetu Unii.

Warto wspomnieć, że chociaż opinia rzecznika nie jest wiążąca, sędziowie Trybunału zwykle stosowali się do niej, wydając swoje ostateczne orzeczenie.