Nowelizacja przepisów planistycznych stawia samorządy i inwestorów pod presją. Urzędy walczą z czasem przed sierpniowym terminem KPO, a resort rozwoju zapowiada rychłe poprawki. Eksperci debatowali w redakcji DGP o ryzyku paraliżu.
Wchodząca w decydującą fazę reforma planowania przestrzennego jest uznawana za rewolucję, która ma odwrócić paradygmat obowiązujący w Polsce od początku lat 90. Interes prywatny, symbolizowany przez chaotyczne przedmieścia i wszechobecną wuzetkomanię, ma zejść na dalszy plan. Pozostaje jednak dylemat, jak pogodzić odzyskiwanie władztwa urbanistycznego przez społeczności lokalne z ochroną praw właścicieli nieruchomości i płynnością rynku budowlanego.
Między dobrem wspólnym a prawem własności
Tomasz Lewandowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, sprzeciwia się tezie o tym, że wdrażane przepisy są zamachem na swobodę budowlaną. Argumentuje, że reforma realizowana pierwotnie od września 2023 r. to w istocie powrót do normalności oraz do traktowania przestrzeni jako wspólnej wartości na równi z czystym powietrzem czy zasobami wodnymi. Zwraca uwagę, że od wieku w Polsce zamiast systemowego kształtowania ładu mamy do czynienia z permanentną walką z anarchią i chaosem. Nowe regulacje, w jego ocenie, mają przywrócić samorządom realne władztwo urbanistyczne i położyć kres kreowaniu tkanki miejskiej na podstawie wadliwego mechanizmu decyzji o warunkach zabudowy.
Wiceminister przyznał przy tym, że twórcy reformy spodziewali się momentu przesilenia i debaty społecznej o tym, ile w przestrzeni powinno być interesu ogólnego, a ile partykularnego dążenia jednostki, która dotychczas uważała, że na rolnym gruncie po przodkach może bez przeszkód wznieść osiedle domków. Pytanie zatem, czy interes jednostki liczącej na wielomilionowe zyski z parcelacji pola jest ważniejszy od interesu całej wspólnoty samorządowej, która później musi ponosić gigantyczne koszty budowy i utrzymania infrastruktury.
Zupełnie inaczej tę kwestię widzi adwokat Rafał Dębowski, wspólnik w kancelarii Dębowski i Wspólnicy. Potwierdza, że mamy do czynienia z powrotem do przeszłości, przypominając, iż na początku lat 90. celowo odstąpiono od dwustopniowego systemu planów ogólnych i szczegółowych, gdyż uznano go za mechanizm blokujący rozwój. Wtedy narodził się model oparty na studium, które nie było aktem prawa miejscowego. Zdaniem Rafała Dębowskiego obecna reforma idzie za daleko w swoich restrykcjach, naruszając zagwarantowane w art. 75 Konstytucji RP zobowiązanie władz publicznych do prowadzenia polityki wspierającej mieszkalnictwo. Wprowadzenie sztywnego limitu chłonności na nowe mieszkania, w przedziale od 70 do 130 proc. zapotrzebowania, w mniejszych gminach ograniczy możliwość kreowania stref mieszkaniowych. Jako przykład kolizji podaje warszawski Zielony Ursynów, gdzie z powodu wyczerpania ustawowego współczynnika chłonności w projekcie planu ogólnego zaproponowano strefę otwartą pozbawioną prawa zabudowy, mimo iż wokół stoją domy jednorodzinne.
Prawnik podkreśla, że obywatele masowo ruszyli po wuzetki z obawy przed zamrożeniem gruntów i utratą możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołuje przykład Wilanowa Zachodniego, gdzie plan sprzed 25 lat się zdezaktualizował, a jedyną zmianą był uchwalony w 2018 r. mikroplan rejonu ul. Sejmu Czteroletniego. Jego zdaniem nie służył on kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz pozbawieniu właściciela możliwości zabudowy, bez zamiaru wywłaszczenia terenu i bez realnego planu inwestycji publicznej. To pokazuje, że władztwo planistyczne może iść za daleko. Choć sąd administracyjny stwierdził nieważność części postanowień planu, w planie ogólnym nadal proponuje się funkcje niezgodne z pierwotnym sposobem zagospodarowania. Nie można więc, zasłaniając się źle rozumianym „interesem publicznym”, doprowadzać do wywłaszczenia planistycznego, bo rodzi to roszczenia odszkodowawcze obciążające instytucje publiczne. Na przykładzie nieprawomocnie unieważnionego wilanowskiego planu rejonu ul. Sejmu Czteroletniego widać, zdaniem mecenasa, wady systemu, których obecna reforma nie rozwiązuje, lecz je pogłębia. Dodał, że dotychczasowym bezpiecznikiem były wuzetki oparte na zasadzie dobrego sąsiedztwa, a ich drastyczne ograniczenie grozi zablokowaniem rozwoju miast.
Inwestorzy i architekci również dostrzegają zagrożenia wynikające z braku elastyczności. Piotr Szaroszyk, główny projektant w pracowni Szaroszyk & Rycerski Architekci, przestrzega przed demagogią i uspokaja, że nikt nie postuluje zabudowywania Kampinoskiego Parku Narodowego. Problem tkwi w tym, że restrykcyjne współczynniki w planach ogólnych mogą prowadzić do wyłączenia z zabudowy cennych działek wewnątrz miast, które okażą się niezbędne dla ich rozwoju, a to wywoła uzasadniony opór społeczny. Szaroszyk zaapelował, by ustawa pozwalała na maksymalną elastyczność w tworzeniu planów, bo rzeczywistość może wymykać się teorii. Przypomniał sytuację z lat 90., kiedy wieżowce na warszawskiej Woli rozrosły się nie w wyniku wizji urbanistycznej, lecz dlatego że ówczesna gmina jako jedyna była gotowa wydawać wuzetki na wysokie budynki dzięki postawie tamtejszego architekta dzielnicowego. Żywe miasto zaakceptowało nowe lokalne centrum i dziś tworzy z nim spójną całość. Piotr Szaroszyk wyjaśnił też, że elastyczność planu ogólnego jest istotna, bo w odróżnieniu od przepisów techniczno-budowlanych w planach miejscowych i ogólnych brak procedury odstępstwa, przez co niespodziewane zjawiska rynkowe lub społeczne stają się niemożliwe do przeprocesowania.
Widmo paraliżu a realia małych ojczyzn
Kluczowym punktem sporu pozostaje kalendarz wdrożenia reformy i realne moce przerobowe samorządów. Adam Dąbkowski, członek zarządu Uno Group, wskazuje na gigantyczny deficyt kadrowy w kraju, w którym uprawnienia ma zaledwie ok. 1300 urbanistów. Choć duże aglomeracje z silnymi pracowniami, jak Poznań, Gdańsk czy Warszawa, zdołają uchwalić plany ogólne jesienią, Polska powiatowa i małe gminy, dysponujące jednym lub dwoma urzędnikami, zostaną sparaliżowane. Urzędy są zasypane wnioskami o wuzetki składanymi przez osoby chcące ratować wartość działek, a administracja nie jest w stanie ich przerobić. Inwestorzy instytucjonalni, planujący strategiczne zakłady przemysłowe czy infrastrukturę obronną, nie mają szans na złożenie wniosków o warunki zabudowy bez decyzji środowiskowej, której uzyskanie trwa od 4 do 12 miesięcy. Zdaniem Dąbkowskiego po 31 sierpnia tempo rozwoju gospodarczego spadnie, a rozbudowa fabryk poza specustawami będzie niemożliwa, co uderzy m.in. w dostawców sektora zbrojeniowego. Ekspert ostrzega, że brak planów ogólnych zaszkodzi też budownictwu mieszkaniowemu i socjalnemu, podbijając wysokie ceny nieruchomości wynikające z kosztów infrastruktury przyłączeniowej.
Wiceminister Tomasz Lewandowski zaznaczył jednak, że 95 proc. gmin w kraju formalnie przystąpiło już do sporządzania planów ogólnych, 64 proc. jest w trakcie uzgodnień i opiniowania, a 60 proc. ten etap zakończyło. Zgodnie z piątą rewizją KPO unijnym kamieniem milowym jest przyjęcie planów przez 40 proc. gmin. Dlatego wiceminister Tomasz Lewandowski uważa, że cel zostanie osiągnięty, jako że liczba uchwał rośnie. Co więcej, przypomina, że w mocy pozostają dotychczasowe plany miejscowe pokrywające jedną trzecią kraju, a także miliony wydanych i ważnych decyzji wuzetkowych. Dlatego, w jego ocenie, wizja natychmiastowego paraliżu inwestycyjnego od września jest nieuzasadniona, choć przyznaje, że problemy mogą stopniowo nabrzmiewać w kolejnych miesiącach, w miarę jak wygasać będą dotychczasowe studia uwarunkowań. Podkreślił, że rząd celowo nie składa deklaracji o rozluźnieniu gorsetu reformy przed terminem końcowym, aby nie demobilizować samorządów w walce o środki z KPO.
Wrześniowy plan awaryjny rządu
Kluczową wiadomością debaty stało się potwierdzenie przez wiceministra Tomasza Lewandowskiego, że przed końcem sierpnia nie będzie żadnej interwencji legislacyjnej ze strony administracji centralnej. Jednak zaraz po upływie tego terminu, gdy minie ustawowy okres na przygotowanie planów ogólnych, rząd zaprezentuje gotowy pakiet rozwiązań awaryjnych. Powiedział, że rząd planuje wprowadzić ułatwienia i pomoc w sytuacjach, w których inwestorzy dysponują w pełni uzbrojonymi terenami, stanowiącymi wolną przestrzeń między istniejącymi już budynkami. W takich enklawach rozsądne uzupełnienie tkanki budowlanej ma być dopuszczone w uproszczonym trybie, o ile nie będzie generować strat środowiskowych ani przyczyniać się do negatywnego zjawiska rozlewania się miast. Jednocześnie zaznaczył, że pakiet ten nie będzie oznaczał wycofania się z reformy ani powrotu do dawnego chaosu.
Rekomendacje i korekty systemowe
Eksperci uczestniczący w debacie sformułowali postulaty wobec rządu, które powinny się znaleźć w zapowiadanym pakiecie. Adam Dąbkowski zaproponował przepisy przejściowe pozwalające procedować plany miejscowe i inwestycje strategiczne na podstawie dotychczasowych studiów lub strategii rozwoju gmin co najmniej do końca roku, co zabezpieczyłoby kluczowe inwestycje przemysłowe i obronne, warte ponad 200 mld zł. Mecenas Rafał Dębowski wskazał z kolei na konieczność pilnej korekty przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia o strefach planistycznych. Podkreślił, że sztywny wymóg wysokiego pułapu powierzchni biologicznie czynnej dla funkcji mieszkaniowej uniemożliwi uchwalenie planów dla gęsto zabudowanych obszarów śródmiejskich, gdzie wskaźnik ten historycznie wynosi zero.
Tomasz Lewandowski zadeklarował mobilizację rządu we wspieraniu gmin do końca sierpnia oraz otwartość na powrześniowy dialog z przedsiębiorcami i prawnikami.
PAO
Partner
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu