Na przestrzeni ostatnich lat obserwujemy znaczący wzrost wydatków publicznych w Polsce. Cele, których realizacji one służą są różnorodne – od programów społecznych, po obronność, ochronę zdrowia i pokrycie rosnących kosztów obsługi długu. Dodatkowe wydatki państwa przynajmniej częściowo muszą być rekompensowane jego większymi dochodami.
Decydenci starają się jednak unikać podwyższania podatków wprost – zamiast tego dodatkowych wpływów często poszukują w tworzeniu nowych danin publicznych, obejmujących pewien określony wycinek gospodarki lub bazy podatkowej. Takich zabiegów w ciągu poprzednich lat widzieliśmy już wiele. Wśród nich można wymienić m.in. podatek bankowy, podatek handlowy, opłatę „małpkową” bądź też podatek cukrowy.
Najnowszym pomysłem z powyższej kategorii jest koncepcja tzw. opłaty prozdrowotnej na rzecz nowego Funduszu Zdrowia Publicznego. Zgodnie z doniesieniami medialnymi, projekt ten, będący przedmiotem wstępnych prac w ramach rządu, miałby zakładać nałożenie dodatkowej daniny w wysokości 0,25 proc. rocznej wartości sprzedaży wyrobów alkoholowych i tytoniowych.
Propozycja ta wpisuje się w aktualną tendencję do zwiększania obciążeń w ramach tej samej, relatywnie wąskiej bazy podatkowej. W przypadku alkoholu i wyrobów tytoniowych wzrost obciążeń podatkowych następuje corocznie na mocy tzw. mapy drogowej podatku akcyzowego na lata 2022-2027. Przewidywała ona wzrost akcyzy od 1 stycznia każdego kolejnego roku o 10% w przypadku wyrobów tytoniowych (w części kwotowej) oraz o 5% w odniesieniu do alkoholu. Tytoniowa mapa akcyzowa została już naruszona poprzez dodatkowe podwyżki – w 2025 r. część kwotowa akcyzy na papierosy wzrosła o 25%, w przypadku innych grup produktowych wprowadzone zostały jeszcze większe podwyżki, kontynuowane w kolejnych latach. Segment wyrobów alkoholowych do tej pory ominęły analogiczne dodatkowe podwyżki, ze względu na prezydenckie weto do projektu ustawy zakładającej takie rozwiązanie. W bieżącym roku rząd przedstawił jednak kolejny projekt rozwiązań legislacyjnych w zakresie dodatkowej podwyżki akcyzy na alkohol ponad założenia obowiązującej mapy drogowej. Jednocześnie, wyroby alkoholowe sprzedawane w opakowaniach do 300 ml (tzw. „małpki”) obciążone są dodatkową opłatą, wynoszącą 25 zł w przeliczeniu na litr czystego alkoholu.
W konsekwencji, zdecydowanie przeważającą część ceny sprzedawanych produktów stanowią podatki. Przykładowo, w przypadku wyrobów spirytusowych, udział podatków w cenie sięga średnio aż 72%.
Dostępne dane wskazują na to, że przy takiej skali obciążeń dodatkowe daniny, jak również i podwyżka tych istniejących, wyczerpują swój potencjał do generowania dodatkowych wpływów podatkowych. W pierwszym półroczu bieżącego roku dochody budżetu państwa z tytułu akcyzy od wyrobów spirytusowych wyniosły 3,9 mld zł, podczas gdy jeszcze w analogicznym okresie 2025 r. osiągały one poziom 4,4 mld zł. Oznacza to również, że do połowy roku zrealizowano jedynie 31% planowanych wpływów do budżetu z tego tytułu.
Słabość rynku ma związek ze wzrostem cen, kształtowanym przez rosnące koszty produkcji, związane m.in. z droższą energią, jak również przez stale zwiększane obciążenia fiskalne. W latach 2020-2024, ceny wyrobów spirytusowych w Polsce rosły według Eurostatu o ¾ szybciej niż średnia unijna (+33,8% wobec +19,2% średnio w UE).
Coraz wyższe ceny przekładają się na spadek legalnej konsumpcji alkoholu, jednak w konsekwencji część tego rynku przejmowana jest przez szarą strefę. Zgodnie z szacunkami Instytutu Prognoz i Analiz, tylko w przypadku wyrobów spirytusowych w 2025 r. ok. 23 mln litrów 100% alkoholu mogło zostać zakupionych w szarej strefie, co przełożyło się na stratę dla budżetu państwa rzędu 1,8 mld zł w postaci ubytku wpływów z podatku akcyzowego. Jednocześnie sytuacja w tym zakresie ulega wyraźnemu pogorszeniu w stosunku do poprzednich lat. Jeszcze w 2024 r. szacunkowy wolumen nielegalnej sprzedaży wynosił ekwiwalent 17 mln litrów czystego alkoholu, co implikuje wzrost szarej strefy w ciągu roku o ponad 1/3.
W tych warunkach nałożenie dodatkowego podatku w postaci opłaty od obrotu producentów i dystrybutorów przyniosłoby w praktyce efekt tożsamy kolejnej podwyżce akcyzy. Nowa danina zostałaby przeniesiona poprzez wyższe ceny na konsumenta, zaś przy obecnych poziomach całkowitych obciążeń i elastyczności cenowej popytu skutkowałoby to spadkiem poziomu legalnej konsumpcji oraz powiększeniem szarej strefy. Oznaczałoby to, że nowa opłata nie przynosi zarówno oczekiwanych efektów fiskalnych (na skutek spadku wolumenu sprzedaży zagrożona byłaby część dotychczasowych dochodów z akcyzy), jak również pozytywnych skutków zdrowotnych.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują ponadto, że wpływy z sektorowych danin o ściśle określonym przeznaczeniu w praktyce nie są wykorzystywane w sposób zbieżny z ich deklarowanymi celami. Najlepszym przykładem jest podatek cukrowy. Zgodnie z art. 12c ust. 2 ustawy o zdrowiu publicznym, NFZ przeznacza wpływy z tej opłaty na działania o charakterze edukacyjnym i profilaktycznym oraz na świadczenia opieki zdrowotnej związane z utrzymaniem i poprawą stanu zdrowia świadczeniobiorców z chorobami rozwiniętymi na tle niewłaściwych wyborów i zachowań zdrowotnych, w szczególności z nadwagą i otyłością. Tymczasem, jak wykazał raport z kontroli NIK, na jedyny projekt związany z otyłością przeznaczono równowartość 2,3% wpływów z podatku cukrowego, zaś wydatki na powiązane świadczenia zdrowotne utrzymały się na poziomie zbliżonym do okresu sprzed wprowadzenia daniny.
Tegoroczny projekt ustawy podwyższającej akcyzę na alkohol zawiera natomiast jeszcze jeden szczególny mechanizm. Zapewnia on zwiększenie dotacji podmiotowej z budżetu państwa do NFZ o różnicę w poziomie wpływów z akcyzy od alkoholu w stosunku do poziomu wpływów z 2026 r. Poza wątpliwościami w kontekście zgodności tego rozwiązania z zasadą niefunduszowania podatków, rozwiązanie to rodzi pytanie o przewidywalność generowanych w ten sposób dochodów NFZ, które są niezbędne do sfinansowania rosnących wycen świadczeń opieki zdrowotnej oraz pokrycia kosztów nadwykonań świadczeń nielimitowanych. W tym przypadku występuje nierozerwalna sprzeczność celów polityki państwa – z jednej strony ukierunkowanej na maksymalizację wpływów do sektora finansów publicznych, zaś z drugiej na ograniczenie konsumpcji używek. Uzależnienie bieżącego finansowania ochrony zdrowia od poziomu legalnej sprzedaży alkoholu oznaczałoby oparcie czynnika domykającego roczny plan finansowy NFZ na wyjątkowo niepewnej podstawie.
Cykl publikacji FPP
Wobec ograniczonego zainteresowania większości mediów tematami gospodarczymi, przy jednoczesnym nagromadzeniu wielu istotnych tematów pozagospodarczych, ważnych nie tylko dla przedsiębiorców, lecz także dla większości społeczeństwa, Federacja Przedsiębiorców Polskich postanowiła zrealizować cykl merytorycznych publikacji. W ten sposób FPP przybliża społeczeństwu skutki zmian prawnych procedowanych w Sejmie RP.
Partner
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu