Przyszłość uczelni zależna od komisji, a nie sędziów

Odwołanie uczelni, która zakwestionuje ocenę wydaną przez Polską Komisję Akredytacyjną (PKA), rozpatrzy organ odwoławczy działający w strukturach komisji. Nie będą mogli w nim zasiadać ci członkowie, którzy wystawiali uczelni pierwszą opinię. Minister nauki nie będzie też już związany decyzją PKA w sprawie zawieszania lub cofania prawa do prowadzenia kierunku. Taką zmianę zaproponowało Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW).

Planowane rozwiązanie nie podoba się uczelniom i budzi wątpliwości PKA.

Zdaniem prawników może też uderzać w niezależność komisji.

Druga instancja

Konieczność wprowadzenia zmian w sposobie odwoływania się od ocen uczelni jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z lipca (sygn. akt SK 61/12). Orzekł on, że niezgodne z Konstytucją RP są m.in. regulacje, które uniemożliwiają szkołom kwestionowanie opinii PKA w sprawie oceniania przez nią jakości kształcenia. Wskazał na przykład, że wniosek szkoły o powtórne rozpatrzenie sprawy opiniują częściowo te same osoby, które podjęły pierwotną decyzję.

– Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych od uchwał komisji wydanych w drugiej instancji nie przysługuje skarga do sądu – wskazał w sentencji trybunał.

Przez to uczelnia nie ma szans na obronę swoich interesów. W przypadku uchwalenia przez komisję negatywnej opinii o jakości kształcenia na danym kierunku minister nauki i szkolnictwa wyższego jest związany jej stanowiskiem. Może wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć – zawiesić albo cofnąć uprawnienia do prowadzenia studiów przez wydział. Decyzja PKA obliguje zatem ministra do wymierzenia kary.

– Ocena wydana przez komisję przesądza zatem o tym, czy uczelnia może dalej kształcić na danym kierunku, decyduje też o dotacji dla niej i daje dodatkowe uprawnienia do wnioskowania o wyższe fundusze. Tymczasem szkoła ma ograniczone możliwości jej kwestionowania – mówi Piotr Gabriel, koordynator zespołu radców prawnych Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.

TK zobowiązał resort nauki do dostosowania przepisów do wyroku. Ma na to czas do 1 marca 2015 r. MNiSW zaproponowała powołanie zespołu odwoławczego w ramach PKA. Członkostwa w tym gremium nie będzie można łączyć z pracą w innych organach komisji oceniających uczelnie. Zespół będzie odpowiedzialny za opiniowanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zmianie ma ulec też przepis, który zobowiązuje ministra do zawieszenia albo cofnięcia uprawnień do prowadzenia kierunków studiów przez uczelnię, która została negatywnie zaopiniowana. Minister będzie mógł, a nie musiał podjąć zasugerowaną przez PKA decyzję.

Bez odwołania

To rozwiązanie nie zadowala uczelni.

– Organ odwoławczy w ogóle powinien funkcjonować poza PKA. Wtedy nie byłoby wątpliwości, że wniosek został rozpatrzony obiektywnie – uważa Piotr Gabriel.

To potwierdza dr Jacek Wędrowski, radca prawny, pełnomocnik procesowy reprezentujący przed TK uczelnię, która zakwestionowała obecne przepisy.

– Jedyna rzeczywista kontrola nad procesem opiniowania uczelni publicznych i niepublicznych powinna być zagwarantowana w drodze sądowo-administracyjnej – mówi.

Zdaniem ekspertów w rzeczywistości zaproponowane przez resort nauki rozwiązanie tylko w niewielkim stopniu poprawi sytuację szkół wyższych.

– Wyodrębnienie zespołu odwoławczego w praktyce nic nie zmieni w podejmowaniu decyzji odwoławczej – uważa Marcin Chałupka, prawnik, ekspert ds. szkolnictwa wyższego.

Nadal uchwali ją ostatecznie to samo prezydium.

– Mam wrażenie, że z jednej strony projektodawcy nie decydują się sprowadzić PKA do roli czysto doradczej wobec podejmującego wszelkie ustalenia faktyczne ministra nauki, z drugiej zaś PKA może nie chcieć przejmować pełnej odpowiedzialności, także sądowej, za wydawane przez siebie oceny – mówi.

Zdaniem niektórych prawników propozycja MNiSW nie realizuje wytycznych TK.

– To rozwiązanie połowiczne. Nie spełnia treści zawartych w uzasadnieniu wyroku TK, bo brakuje w nim możliwości przeniesienia spawy do wyższej instancji – dodaje dr Jacek Wędrowski.

– Ocena PKA nadal nie będzie mogła być podważana w sądzie administracyjnym – dodaje.

Joanna Czerwińska, adwokat z Law Concept, tłumaczy, że wybór odpowiednich rozwiązań w tej sytuacji należy do ustawodawcy.

– Powinien on mieć jednak na uwadze, że utrzymanie charakteru komisji jako organu w pełni niezależnego wymaga przyjęcia, że jej rozstrzygnięciom przysługuje walor publicznoprawny oraz że rozstrzygnięcia te powinny podlegać bezpośredniej kontroli sądowej – podkreśla.

Ograniczona niezależność

Wątpliwości wzbudza to, że minister nauki będzie decydował o konsekwencjach w razie otrzymania ocen negatywnych.

– Takie rozwiązanie może budzić zastrzeżenia, ale wymaga jeszcze przez nas przeanalizowania. Przecież posiadamy akredytacje, a nasi eksperci, którzy zajmują, się oceną jakości kształcenia są odpowiednio wyszkoleni. Musimy być organem niezależnym – mówi prof. Marek Rocki, przewodniczący PKA.

Komisja miała być organem w pełni decyzyjnym i autonomicznym. Teraz o konsekwencjach oceny zadecyduje MNiSW, ponieważ nie będzie już związane jej opinią. Od decyzji ministra będzie można odwołać się do sądu (w takim przypadku jest to możliwe już teraz).

– Czy to oznacza, że w ministerstwie powstanie inny organ akredytacyjny, który również będzie merytorycznie sprawdzał jakość kształcenia i uprawnienia uczelni do prowadzenia studiów? Przecież jedna osoba nie jest w stanie tego rozstrzygnąć – zastanawia się prof. Marek Rocki.

Zaproponowane przez resort nauki przepisy nie rozwiążą więc patowej sytuacji szkół wyższych.

– Problem zaskarżalności ocen PKA może być więc nadal aktualny. I zachęcać do kwestionowania przez TK innych przepisów – uważa Marcin Chałupka.