NSA: Fikcja doręczenia nie dla każdego

Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż wyznaczony (Poczta Polska) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie – uchwalił skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ten sposób przeciął rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym, opowiadając się za bardziej restrykcyjnym stanowiskiem.

Rozbieżności w sądach

Uchwałę podjęto na wniosek prokuratora generalnego. W sprawie chodziło o wykładnię art. 83 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z jego brzmieniem oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Na gruncie tego przepisu doszło do spolaryzowania się orzecznictwa NSA. Zgodnie z pierwszym nurtem (np. w orzeczeniach NSA o sygn. akt I OZ 711/14, I OZ 571/14 czy II OZ 877/14) tylko złożenie pisma za pośrednictwem Poczty Polskiej skutkować mogło zachowaniem terminu. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach tych orzeczeń oparta była na wykładni gramatycznej art. 83 p.p.s.a. i uznaniu, że od 1 stycznia 2013 r. (wtedy weszła w życie ustawa – Prawo pocztowe) obowiązki operatora wyznaczonego przez trzy lata pełni Poczta Polska SA, o czym przesądza art. 178 ust. 1 prawa pocztowego.

W myśl drugiego podejścia (m.in. w sprawach o sygn. akt I OZ 343/15, I OSK 2547/4 czy II OZ 278/13) wskazywano, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania sądowoadministracyjnego, aby skorzystać z domniemania zachowania terminu, może doręczać pisma sądowi wyłącznie za pośrednictwem operatora wyznaczonego, podczas gdy sądy mogą doręczeń dokonywać przez wszystkich operatorów. Obywatel nie jest o takim ograniczeniu informowany, a znalezienie stosownych regulacji nastręcza trudności. Jeden ze składów ocenił nawet, że opisywana regulacja budzi wątpliwości co do jej zgodności z zasadą demokratycznego państwa, wymogiem prawidłowej legislacji oraz prawem do sądu (postanowienie NSA, sygn. akt II FZ 1915/14).

I do tej interpretacji bliżej było prokuratorowi generalnemu. Podkreślał on, że to, iż Poczta Polska jest operatorem wyznaczonym, nie jest faktem notoryjnym. Co więcej, otrzymanie przez stronę pisma z sądu za pośrednictwem innego operatora (InPost) może stanowić element upewniający ją, że wysłanie np. odwołania przy pomocy tegoż samego podmiotu jest dopuszczalne i skuteczne. PG wskazał, że w obrocie brak stosownych druków pouczeń dla stron.

– W sytuacji gdy wykładnia gramatyczna prowadzi nas do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne, możemy odstąpić od reguł tej wykładni – podkreślał Lucjan Nowakowski, prokurator PG.

Przypomniał, że wątpliwości co do doręczeń dotyczyły również procedury karnej. Tu jednak ustawodawca zdecydował się na zmianę, która obowiązuje od 9 listopada 2013 r. (patrz ramka). W efekcie w procedurze karnej zachowanie terminu nie zależy od tego, którego operatora wybierze strona.

Zgoda na formalizm

Nie przekonało to sędziów NSA (choć jeden z nich złożył zdanie odrębne). Jak podkreślał przewodniczący składu sędzia Jacek Chlebny, art. 83 par. 3 p.p.s.a. należy wykładać ściśle.

– Ewentualne ujemne następstwa dla strony postępowania sądowoadministracyjnego, która nadała pismo w placówce innego operatora pocztowego niż wyznaczony, narażając się tym samym na uchybienie terminu, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia w drodze wykładni stanowiska, że określony w art. 83 par. 3 p.p.s.a. skutek wniesienia pisma do sądu nastąpił także, jeśli zostało ono nadane za pośrednictwem innego operatora – wskazywał Jacek Chlebny. Dodawał, że wykładnia ta stałaby w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu. W ocenie składu orzekającego istotne dla sprawy jest to, iż zgodnie z art. 17 prawa pocztowego jedynie wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego.

Zgadza się z tym oczywiście Poczta Polska.

– Inne stanowisko byłoby sprzeczne z wyraźnym brzmieniem przepisu. Dotrzymanie terminu na złożenie pism w postępowaniach sądowych ma kluczowe znaczenie dla przebiegu tych postępowań: enumeratywne określenie podmiotów, za pomocą których strony mogą wysyłać pisma, jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa prawnego – przekonuje dr Damian Flisak, z-ca dyrektora zarządzającego pionem prawnym w Poczcie Polskiej.

Radca prawny Krystian Szostak, członek zarządu InPost SA, nie ma wątpliwości, że przepisy są precyzyjne. Tyle że – wskazuje – to nie rozwiązuje problemu: bo nie dla wszystkich są zrozumiałe, a przy tym ograniczają prawa nadawców i zakłócają konkurencję wśród operatorów pocztowych.

– Drogą do zmiany sytuacji nie powinna być uchwała NSA, gdyż sąd, interpretując prawo, musi działać w granicach ustaw. Jeśli jednak prawo nie działa dobrze i powoduje to ujemne skutki dla tysięcy osób, to należy to prawo zmienić – zaznacza mec. Szostak.

Jak mówi, niezrozumiała jest sytuacja, w której apelację od wyroku skazującego na dożywocie za morderstwo można skutecznie złożyć w ostatnim dniu terminu u dowolnego operatora pocztowego w Polsce, a odwołanie od mandatu za brak opłaty za parkowanie – wyłącznie u wyznaczonego.

– Te absurdalne rozwiązania mają swój wymiar ekonomiczny: za nadanie priorytetowego listu poleconego u operatora wyznaczonego płacimy 5,50 zł, a podobna usługa świadczona przez tego samego operatora w segmentach rynku, na których istnieje konkurencja, kosztuje dwa razy mniej. To ewidentnie narusza wolność obywateli, którzy są nie tylko zmuszani do korzystania z usług określonego operatora, ale jednocześnie do płacenia za tę usługę zbyt wiele – akcentuje przedstawiciel InPost.

W jego ocenie wystarczyłoby, by przywilej fikcji prawnej, w której data stempla pocztowego jest równoznaczna z datą doręczenia pisma, miał każdy operator gwarantujący rzetelność usługi. Weryfikować to można w niezależnym badaniu obejmującym operatora wyznaczonego, dokonywanym np. przez prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

– Należy zmienić prawo, a to zadanie dla przyszłego Sejmu. Tymczasem obywatele pokrzywdzeni przez te przepisy mogą wnosić skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Z chęcią pomożemy w jej przygotowaniu – puentuje przedstawiciel InPost.

ORZECZNICTWO

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 1/15.