Czy procedury odwoławcze przewidziane w polskim prawie dostatecznie chronią zarówno ubiegających się o unijną pomoc, jak i korzystających z dotacji?
W początkowym okresie członkostwa Polski w UE procedury odwoławcze były niewystarczające. Nie można było nawet złożyć skargi do sądu. W obecnym okresie programowania (2007 – 2013) sytuacja jest dużo lepsza, system został udoskonalony i przewiduje trzyetapową procedurę odwoławczą: protest, odwołanie oraz ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Najprostszym środkiem jest protest, który wymaga tylko odwołania się do kryteriów oceny i jest pewną polemiką z tymi, którzy oceniali wniosek. Najtrudniejszy jest ten ostatni etap sądowy.
Dlaczego?
Ustawodawca daje tylko 14 dni na złożenie skargi od negatywnego rozpatrzenia odwołania. To jest bardzo krótki czas i trzeba się spieszyć, żeby zdążyć.
Kto, jak często i z jakich powodów najczęściej korzysta z procedur odwoławczych?
Nie ma na ten temat żadnych oficjalnych statystyk. Bazując na moich doświadczeniach, mogę powiedzieć, że najwięcej takich spraw pojawia się na etapie wnioskowania o przyznanie środków unijnych. Zainteresowanie nimi jest ogromne, w każdym konkursie jest więcej chętnych niż pieniędzy, które można byłoby im przyznać. Proporcjonalnie rośnie więc zainteresowanie odwołaniami.
Jakie błędy są popełniane przy okazji odwoływania się?
Dużo nieporozumień wynika z niewiedzy wnioskodawców. Często nie zdają oni sobie sprawy z tego, że ich polemika z decyzją o nieprzyznaniu im unijnych środków nie może dotyczyć wprost meritum sprawy, a więc tego, czy pomysł opisany we wniosku był dobry, czy nie. Przedmiotem protestu i odwołania jest to, czy oceniający wniosek przeprowadzili ocenę w sposób właściwy, w oparciu o konkretne procedury i kryteria.
Czy może pan podać przykład skutecznego odwołania.
Na przykład zetknęliśmy się z sytuacją, gdy wnioskodawca złożył cały wniosek, a fakt jego przyjęcia został potwierdzony przez instytucję organizującą konkurs, po czym okazało się, że brakuje którejś ze stron wniosku. Jej zaginięcie stało się formalnym powodem odmówienia przez instytucję oceny wniosku. Wnioskodawca za moją radą złożył najpierw protest, potem odwołanie i sprawa trafiła do sądu. Ten uznał, że brakująca strona nie może być podstawą do formalnego nierozpatrzenia wniosku. Wnioskodawca wygrał sprawę, a instytucja podjęła próbę zmiany procedur w tym zakresie.
Co z kolei może być przedmiotem sporu już na etapie realizacji projektu?
Najczęściej są kwestionowane efekty kontroli projektów. Każdy z nich jest kontrolowany, czasami nawet wielokrotnie, przez różne instytucje krajowe i unijne. Beneficjent w trakcie kontroli dowiaduje się, że naruszył prawo. Jest to bez znaczenia, czy chodzi o prawodawstwo polskie, czy unijne, bo są one traktowane na równi. Najwięcej tego typu spraw dotyczy interpretacji prawa zamówień publicznych, w drugiej kolejności – kwalifikowalności kosztów poniesionych podczas realizacji projektu. Trzecim obszarem są wszelkiego rodzaju naruszenia procedur i standardów, których spełnienie jest wymagane podczas realizacji projektu. Mogą one dotyczyć ochrony środowiska, prawa pracy, zasady równości płci. System prawa i procedur nie jest jasny i precyzyjny, a tym samym beneficjenci często się w nim gubią.



Jakie za to grożą sankcje?
Zgodnie z prawem UE w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa, czy to unijnego, czy krajowego, umowa o dofinansowanie daje możliwość odebrania części lub całości przyznanej pomocy. Instytucja, która przyznała środki, ma prawo zadecydować, czy w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości odbierze tylko jakiś procent, proporcjonalny do przewinienia, czy też całość dotacji. Druga możliwa sankcja w Polsce jest praktycznie niestosowana. Wynika z ustawy o finansach publicznych. W przypadku naruszeń prawa można nałożyć na beneficjenta karę w postaci trzyletniego zakazu startowania w konkursach i pozyskiwania funduszy z UE. W praktyce nie spotkałem się z przypadkiem jej zastosowania. Jest chyba bardziej straszakiem niż realną karą. Powinna być stosowana tylko w przypadku naruszenia kodeksu karnego, np. jeśli ktoś dopuści się oszustwa dotacyjnego i przyznane mu pieniądze po prostu ukradnie.
Czy spotkał się pan z przypadkami uznaniowego stosowania sankcji finansowych przez instytucje, kiedy zachodziło podejrzenie, że prawo złamał kontrolujący, a nie beneficjent?
To są absolutnie marginalne przypadki, ale niestety mają miejsce. Ponieważ zajmuję się opiniowaniem spraw prawnych dotyczących nieprawidłowości i błędów związanych z wnioskowaniem i rozliczaniem projektów finansowanych ze środków europejskich, trafiają do mnie często sprawy beznadziejne. Np. przypadek przedsiębiorcy, którego – w mojej ocenie – zamieszanie związane z rozliczeniem projektu doprowadziło do bankructwa. Cały projekt, na który przyznano kilka milionów złotych, został zakwestionowany w jego końcowej fazie. Oczywiście instytucja, która przyznała środki, ma prawo to zrobić na każdym etapie, może żądać zwrotu środków nawet po jego rozliczeniu. Z punktu widzenia przedsięwzięcia gospodarczego zakwestionowanie projektu na końcowym etapie jest jednak bardzo dotkliwe dla przedsiębiorcy. Tym bardziej że w tym przypadku rzecz dotyczyła kryteriów przyznania pomocy. Kontrolerzy uznali, że dotacja nie powinna być w ogóle przedsiębiorcy przyznana, ponieważ nie spełnił kryteriów. Ten spór nie jest jeszcze do końca rozstrzygnięty, w jakim stopniu prawo zostało naruszone przez tę instytucję, ale sąd gospodarczy już uznał prawo przedsiębiorcy do tej dotacji, a więc pierwszy etap sprawy już wygrał. Ten przypadek jest ciekawy również dlatego, że przedsiębiorca złożył skargę do Komisji Europejskiej.
Jakie mogą być konsekwencje takiej skargi?
Oczywiście komisja nie jest sądem, może stwierdzić jedynie naruszenie prawa UE i przekazać tę informację do państwa członkowskiego i zobowiązać instytucję, która dopuściła się naruszenia prawa, do podjęcia działań naprawczych. Jest jeszcze drugi środek odwoławczy: petycja do Parlamentu Europejskiego. Można ją wysłać nawet e-mailem. Parlament nie ma prawa nałożyć żadnej kary, ale sprawa zostanie nagłośniona i podobnie jak w przypadku skargi do Komisji Europejskiej trafi ponownie do instytucji, która dopuściła się naruszenia prawa. Obydwa środki odwoławcze nie mogą być oczywiście powszechnie stosowane. Powinno się z niej korzystać tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy zachodzi domniemanie, że prawo unijne zostało faktycznie naruszone.