Centra usług wspólnych: bariery nie w przepisach, ale w mentalności ludzi

PYTANIA DO EKSPERTA

Wspólne przedsięwzięcia zaczynamy od branży IT

Centrum zawiązanego na podstawie nowych przepisów jeszcze nie mamy, zbieramy doświadczenia, rozmawiamy z innymi samorządami. Takie działania podjął już m.in. Wrocław. Samorządy siebie wzajemnie podglądają. Szukamy większej sprawności i efektywności. To nie jest prosty temat, chociaż pewne doświadczenia w tym zakresie już mamy. Wraz z 16 gminami utworzyliśmy ZIT Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego. Rozmowy trwały rok. Teraz, jeśli znajdziemy odpowiednia formułę chcemy pójść o krok dalej, być może utworzyć CUW. Mamy w tym zakresie pewna praktykę.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie współpracuje z gminami ościennymi świadcząc usługi w wymiarze ponadgminnym. Jest m.in. odpowiedzialne za gospodarkę ściekową oraz za prowadzanie inwestycji sieciowych i remontów. Zdajemy sobie sprawę z tego, że wspólne działania mogą dać duże oszczędności. Centrum usług wspólnych działające w administracji rządowej ocenia, ze oszczędności przekraczają tam 30 proc.

Z pewnością. W Lublinie mamy m.in. wspólną grupę zakupową w zakresie energii elektrycznej oraz usług komunikacyjnych, nasze oszczędności dzięki temu sięgają blisko 30 proc. Dołączyły do nas także spółki komunalne, co pozwoliło na dalsze obniżanie kosztów. Podobne działania dotyczą sfery ubezpieczeń majątkowych. Nic nie stoi na przeszkodzie by szerzej tworzyć centra zakupowe – jako CUW.

W Lublinie podjęliśmy prace nad utworzeniem Lubelskiego Systemu Edukacyjnego jako zalążku CUW w oparciu o usługi związane z oprogramowaniem, ujednoliceniem standardów technologii i procesów w zakresie IT. Chcemy by było to centrum wiedzy, kompetencji i innowacji. Negocjujemy z konkretnymi firmami, żeby szkoły kupowały jednolite oprogramowanie, ujednolicały konfiguracje i procedury zarządzania, czy też standaryzowały dostęp do internetu. Mamy ponad 200 placówek oświatowych w mieście, każda z nich działa jako samodzielna jednostka organizacyjna – ujednolicenie w zakresie IT powinno dać wymierne korzyści. Tymi efektami będziemy starali się zachęcać do dalszego łączenia także innych funkcji.

Nie doszukiwałbym się od razu błędów w przepisach. Problem tkwi raczej w mentalności ludzi. W samorządowych jednostkach organizacyjnych od lat wszystko idzie utartymi torami. Ludzie przyzwyczaili się działać według określonych zasad. Zrozumiałe jest, że jeśli coś miałoby się zmienić, to się niepokoją. Dlatego prowadzimy rozmowy z nauczycielami i dyrektorami. Chcemy jawnej dyskusji i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i problemów. Z doświadczenia wiem, ze im dłużej trwa dyskusja, tym szybciej i lepiej daną sprawę się załatwia. A zaczynamy właśnie od kwestii związanych z IT. Jeśli utworzymy centrum w zakresie informatyki to zapewnimy dobre miejsce pracy i płacy dla informatyków, dla których możemy stać się atrakcyjni (dziś przegrywamy z sektorem prywatnym).

Najbardziej prawdopodobne jest łączenie w szkołach obsługi księgowej. Rzeczywiście już dzisiaj w wielu placówkach oświatowych księgowe pracują na pół etatu, a i tak nie są w pełni obciążone pracą. Stworzenie centrum w tym zakresie zracjonalizowałoby koszty. Warto pamiętać, że chodzi nie tylko o kwestię redukcji etatów, powierzchni biurowej, ale i o standaryzacje technologii i procesów oraz ujednolicenie zakupów w ramach CUW. Centralizacja w zakresie obsługi finansowej jest tylko kwestią czasu, standaryzację systemu i procedur można tu bowiem osiągnąć relatywnie łatwo.

Zagrożenia w tym wymiarze nie są wielkie. Potrzebujemy doświadczonych pracowników z zakresu finansów i księgowości w gospodarce komunalnej oraz w jednostkach organizacyjnych i w urzędzie. Konkurencją dla nas są też firmy prywatne poszukujące pracowników w tych specjalnościach. To oznacza, że w praktyce każdemu zwolnionemu księgowemu jesteśmy w stanie zaproponować miejsce pracy, a być może nawet lepsze warunki płacowe niż dotychczas. Kwestia racjonalnego działania opiera się jednak także na wzajemnym zaufaniu. A tego wszyscy dopiero się uczymy. 

PYTANIA DO EKSPERTA

22 jednostki w jednym CUW

Planujemy utworzyć CUW obsługujące 22 jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy powiatów ościennych. Platforma i organizacja centrum jest przedmiotem wniosku w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego, działanie 2.1.1. Prace przygotowawcze realizowane były już w poprzedniej perspektywie.

To technologia chmury, a wybór firmy IT będzie wkrótce przedmiotem postępowań przetargowych.

W zakresie realizacji wszystkich zadań ustawowych i zaspokajania oczekiwań mieszkańców na szczeblu gminy i powiatu ze szczególnych uwzględnieniem udostępniania zintegrowanych, skonsolidowanych danych.

To sprawna i efektywna administracja oraz tańsze przetwarzanie danych.

Jest pełna zgoda samorządów, są kolejne chętne jednostki, ale musimy dokończyć modelowanie CUW dla ograniczonej grupy 22 jednostek samorządu. Będziemy jednak otwarci na współpracę.

Projekt to prawie 10 mln zł brutto.

Potrzeba bardzo kompetentnych i odpowiedzialnych specjalistów i analityków, którzy identyfikują się z tymi zadaniami, oraz musi być utworzony zespół osób najważniejszych dla wdrożenia rozwiązań CUW.

To pozwoli zatrzymać rosnące potrzeby etatowe z uwagi na zwiększające się wymagania kontrolne, sprawozdawcze, proceduralne itp.

OPINIA EKSPERTA

Idea centrum usług wspólnych jest po części powrotem do tego, co jeszcze do niedawna było praktyką zwłaszcza w małych gminach. W tych jednostkach wszystkie gminne jednostki organizacyjne, np. ośrodek pomocy społecznej czy biblioteka zatrudniająca jednego–dwóch pracowników, miały wspólną księgowość.

Wydzielenie tych jednostek nastąpiło pod presją instytucji kontrolnych, w tym zwłaszcza regionalnych izb obrachunkowych. W małych jednostkach najczęściej nie spowodowało to drastycznego wzrostu kosztów, księgowość wydzielonych jednostek prowadzą bowiem na część etatu te same osoby, które zajmowały się tym w urzędach gmin.

Cały czas kłania się tutaj potrzeba kategoryzacji gmin, o co od wielu lat bezskutecznie zabiega Unia Miasteczek Polskich. Jest nonsensem, żeby największe i najmniejsze jednostki pod względem zadań, ale i kompetencji, były traktowane tak samo. Wychodząc z tego punktu widzenia, jestem zwolennikiem dobrowolnego tworzenia centrum usług wspólnych, także i w szerszym wymiarze niż tylko obsługa księgowa jednostek organizacyjnych jednej gminy.

W aspekcie funkcjonowania CUW na poziomie międzygminnym z pewnością istnieją bariery mentalne, bo włodarzom gmin trudno się będzie pogodzić z tym, by sprawy finansowe były realizowane przez jednostkę, którą będą tylko w części zarządzać. Nie jest to jednak niemożliwe. W przypadku gmin najmniejszych, borykających się ze zjawiskiem depopulacji, centra usług wspólnych przy systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego na głowę mieszkańca mogą być jedynym sposobem na ratowanie ich bytu, z racji obniżki kosztów funkcjonowania tych jednostek. Nie ja jeden uważam, że sens powstawania CUW byłby jeszcze większy, gdyby uprościć sprawozdawczość, a najlepiej prowadzić ją wspólnie, pozostawiając klasyfikacji budżetowej zadanie wskazywania źródeł powstawania dochodów i wydatków. 

SONDA. Kto za współpracą, kto mniej chętny

 

Centrum Usług Informatycznych we Wrocławiu jest w trakcie opracowywania nowego statutu, który pozwoli przekształcić się w CUW, zachowując przy tym formę jednostki budżetowej gminy. Centrum Usług Informatycznych powstało w 2014 r. na podstawie uchwały Rady Miasta Wrocławia z 17 października 2013 r. i było pierwszą samorządową jednostką w Polsce, która de facto była CUW w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym.

Można więc powiedzieć, iż jesteśmy CUW informatycznym. Optymalizujemy wydatki, chociażby przez dokonywanie wspólnych zakupów zgodnie z zasadą: większe zamówienia – niższa cena jednostkowa. CUW generuje niższe koszty działania, pozwala negocjować lepsze stawki, ujednolicać działalność gminy w danej dziedzinie i wprowadzać wspólne standardy działania.

Jeśli mowa o barierach, można wspomnieć o czynnikach psychologicznych. Dyrektorzy jednostek, od których przejmujemy zadania i ludzi, obawiają się utraty niezależności. Jeśli chodzi o Centrum Usług Informatycznych, to redukcji etatów nie było. CUI, przejmując zadania od jednostek, przejmuje także ich ludzi.

 

W Bydgoszczy trwają prace nad wprowadzeniem nowej formy obsługi finansowo-księgowej. Ma to być Bydgoskie Biuro Finansów Oświaty. Należy pamiętać, że obsługa oznacza przetwarzanie rocznie kilkuset tysięcy dokumentów księgowych oraz obsługę płac niemal 8,5 tys. pracowników oświaty. Tak duża skala działalności pozwoli na specjalizację pracowników. Powołana jednostka zapewni standaryzację procesów i procedur księgowych, jednolitą politykę rachunkowości i plan kont w placówkach obsługiwanych, poprawność rozliczeń podatkowych oraz lepszą jakość obsługi finansowo-księgowej, a docelowo podwyższenie efektywności pracy. Z tego też powodu centralizacja obsługi jest popularnym rozwiązaniem stosowanym na świecie w obsłudze podstawowych procesów poszczególnych organizacji. Bydgoskie Biuro Finansów Oświaty zapewni ponadto jednostkom oświatowym wsparcie w zakresie: zamówień publicznych, obsługi prawnej i obsługi informatycznej.

Opracowany już został projekt struktury organizacyjnej, wstępna etatyzacja, projekt procedury i procesów oraz harmonogram projektu.

Scentralizowanie obsługi finansowej placówek oświatowych nastąpi w dwóch etapach:

● od 1 sierpnia 2016 r. przejęcie przez CUW wspólnej obsługi finansowej w zakresie organizowania wypłat wynagrodzeń dla pracowników miejskich jednostek oświatowych,

● od 1 stycznia 2017 r. przejęcie przez CUW wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej miejskich jednostek oświatowych.

Nowa jednostka jest tworzona przy współudziale wydziału informatyki Urzędu Miasta Bydgoszczy, który za podstawowy cel przyjął wprowadzenie do 1 stycznia 2017 r. elektronicznego obiegu dokumentów między jednostką obsługującą a jednostkami obsługiwanymi.

 

Rada Miasta Włocławek 21 marca 2016 r. przegłosowała uchwałę w sprawie zamiaru tworzenia samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Centrum Usług Wspólnych Placówek Oświatowych we Włocławku. Zajmie się ona obsługą finansowo-księgową przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów i liceów, co w znacznym stopniu ułatwi proces zarządzania oświatą.

Również zmiany w ustawie o VAT, które wejdą w życie od 1 stycznia 2017 r., zmuszą gminy do wdrożenia procedur kompleksowego zarządzania i centralizacji rozliczeń podatku VAT. Gminy powinny rozliczać się wspólnie ze swoimi jednostkami organizacyjnymi, bo te nie mogą być uznane za samodzielnych podatników podatku VAT. Utworzenie wyspecjalizowanej jednostki budżetowej pozwoli nadzorować proces raportowania podatkowego tak, żeby odpowiednio zarządzać ryzykiem odpowiedzialności karno-skarbowej, który jest obecnie szczególnie trudny.

Utworzenie centrum wpłynie również na konsolidację organizacyjną, m.in. w zakresie usług finansowo-księgowych. Poprawi to efektywność i jakość świadczonych usług. CUW rozpocznie działalność prawdopodobnie od stycznia 2017 r. Obecnie trwa szacowanie kosztów związanych przede wszystkim z remontem siedziby centrum. Wszystkie osoby zatrudnione w szkołach w pionie księgowym znajdą pracę w centrum.

 

Jesteśmy na etapie przygotowań do utworzenia centrum usług wspólnych. Jednym z działań jest przeprowadzona 9 i 10 czerwca konferencja poświęcona temu zagadnieniu, a organizowana m.in. przez dostawcę programu, który usprawnia obieg dokumentów, zapewnia dostęp do platformy szkoleniowej, listy wysyłek, systemu zgłoszeń i innych dodatkowych usług. Gośćmi konferencji byli przedstawiciele samorządów z terenu całej Polski. Oczywiście centralne zarządzanie pozwala obniżać koszty, jest lepszym rozwiązaniem, jeśli chodzi o nadzór nad jednostkami budżetowymi, ale dziś jest za wcześnie, by powiedzieć, jaki model wprowadzony zostanie w Gdyni.

 

W powiecie wodzisławskim idea przyświecająca centrum usług wspólnych jest dobrze odbierana. Samorząd powiatu ma w tym obszarze pewne doświadczenie. Stworzył wspólną grupę zakupową na rynku energii elektrycznej oraz Centrum Administracyjne Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych. Spore oszczędności uzyskane dzięki wspólnym zakupom, a także usprawnienie kwestii administracyjnych dotyczących funkcjonowania domów dziecka spowodowało, że obecnie prowadzone są prace nad koncepcją centrum usług wspólnych dla powiatowej pomocy społecznej. Nowelizacja ustawy o pieczy zastępczej spowodowała, że dalsze funkcjonowanie centrów obsługi administracyjnej placówek opiekuńczo-wychowawczych jest niemożliwe. Doświadczenie naszego centrum pokazało jednak, że - zwłaszcza w przypadku małych jednostek organizacyjnych - stworzenie jednego centrum administracyjnego znacząco usprawnia ich funkcjonowanie oraz obniża koszty administracyjne.

 

Nasza jednostka nie angażuje się w zbudowanie takiej platformy, nie widząc w tym sensu. Sąsiednie jednostki są również sceptycznie nastawione do tego pomysłu, nie dopatrując się w tym żadnych oszczędności, a co najwyżej wydłużenia i tak coraz dłuższych procedur administracyjnych. Nie zapominajmy, że nasza gmina to 1/3 terytorium Warszawy, a na tym terenie mieszka niespełna 7 tys. ludzi. Sąsiednie gminy wiejskie mają jeszcze mniejszą gęstość zaludnienia.

 

Trwają prace nad tworzeniem centrum usług wspólnych w samorządzie. Od 1 stycznia 2017 r. powstanie CUW, w skład którego wchodzić będą placówki oświatowe, tj. szkoły, przedszkola. Obecnie gmina prowadzi wspólne ubezpieczenia majątkowe. Nie ma zainteresowania współpracą ze strony innych gmin.

 

Dotychczas taka instytucja przez samorząd nie została utworzona, zakupy towarów i usług odbywają się na poziomie wyodrębnionych organizacyjnie jednostek. Kwestia zaangażowania w zbudowanie platformy zakupowej na rzecz podległych jednostek będzie omówiona w niedalekiej przyszłości na podstawie przeprowadzonej analizy.

 

Gmina miejska Kraków obecnie nie planuje wdrożenia mechanizmów centrum usług wspólnych (w rozumieniu nowych przepisów) w obszarach swojej działalności. Podjęcie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia wieloaspektowej i pogłębionej analizy funkcjonowania procesów realizowanych w poszczególnych jednostkach. Natomiast w gminie miejskiej Kraków od kilku już lat prowadzone są działania mające na celu realizację wspólnych, wraz z miejskimi jednostkami organizacyjnymi (MJO) i miejskimi spółkami komunalnymi, zamówień zakupowych. Są to: dostawa artykułów biurowych (wspólnie dla Urzędu miasta Krakowa - UMK oraz 18 dzielnic Miasta Krakowa), dostawa paliw płynnych (UMK i MJO), realizacja programu polityki ubezpieczeniowej (wspólne ubezpieczenia UMK i MJO), grupowe zakupy energii elektrycznej (UMK, MJO, spółki komunalne), zakupy sprzętu komputerowego i oprogramowania oraz usług telefonii stacjonarnej i komórkowej (UMK i MJO).

W większości zakupów uzyskano znaczące oszczędności. Jednakże po przeprowadzonej analizie postępowania dotyczącego dostawy paliw płynnych stwierdzono, że to wspólne zamówienie nie przyniosło żadnych oszczędności. Obecnie nie mamy doświadczeń oraz wiedzy na temat stanowiska innych samorządów w sprawie CUW. Wiemy jednak, że przewidywane są negatywne skutki realizacji takich działań, związane przede wszystkim z aspektami natury społecznej, tj. możliwa konieczność zwolnień, przeszeregowań, roszad pracowniczych, wydatków na szkolenia i kształcenie.

 

Formalnie nie posiadamy centrum usług wspólnych, jednak referat zamówień publicznych Urzędu Miasta centralizuje przetargi oraz zapytania ofertowe. Tworzymy grupy zakupowe. Udało się to z energią elektryczną. Chcemy iść dalej w tym kierunku. Ponad 200 tys. zł - tyle uda się zaoszczędzić miastu na energii elektrycznej. Za te pieniądze można wybudować np. pół kilometra drogi w technologii uproszczonej.

 

W Gnieźnie obecnie nie planuje się stworzenia centrum usług wspólnych. Zdaniem skarbnika miasta Ewy Gawrych nie jest to opłacalne w miastach takiej wielkości. Bardziej efektywne i w konsekwencji także bardziej rentowne jest, gdy księgowy, który prowadzi finanse danej jednostki, w tej jednostce pracuje. Wiąże się to z lepszym dostępem do dokumentów i do budżetu.

 

Powiat Bolesławiecki nie posiada centrum usług wspólnych. Prowadzone były rozmowy z firmą ZETO na temat ewentualnego wprowadzenia takiego rozwiązania, ale barierą zaangażowania się w bieżącym roku budżetowym w projekt był brak finansowania.

 

Dostosowując obecny stan obsługi do wymogów prawa, zamierzamy utworzyć dwa centra usług wspólnych. Jedno do spraw obsługi placówek oświatowych - na bazie dotychczasowej jednostki budżetowej, obsługującej szkoły i placówki oświatowe. Drugie - do spraw obsługi szeroko rozumianej pomocy społecznej - na bazie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, jednostki budżetowej, która od 2004 roku prowadzi scentralizowaną obsługę placówek opiekuńczo-wychowawczych, domów pomocy społecznej oraz pozostałej pomocy społecznej. Pozostałych jednostek nie zamierzamy centralizować z uwagi na ich specyfikę. CUW u nas już były (Oświata Powiatowa i PCPR), aczkolwiek utworzone na innej podstawie prawnej i pod inną nazwą. Wiemy zatem, że dodatkowa centralizacja nie wpłynęłaby na redukcję zatrudnienia. Nie zamierzamy też tworzyć scentralizowanej obsługi w porozumieniu z inną jednostką samorządu terytorialnego. Zmiany zamierzamy wdrożyć od 1 stycznia 2017 r.

 

W Urzędzie Marszałkowskim podjęto decyzję o utworzeniu CUW. Powstała sekcja zakupowa – przez zmianę statutu Obwodu Lecznictwa Kolejowego w Rzeszowie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. SPZOZ w Rzeszowie wyznaczony został jako jednostka właściwa do przeprowadzenia postępowań i udzielenia zamówienia na rzecz SPZOZ, dla których województwo jest podmiotem tworzącym. Przedmiotem uchwały nie jest jednak platforma (rozumiana jako zasób infrastrukturalny CUW). Przedsięwzięcie budowy/pozyskania takiej platformy musi być zsynchronizowane z uzyskiwaniem efektów synergii kosztów.

 

Powiat ełcki wspólnie z miastem Ełk organizuje przetargi na zakup energii na potrzeby podległych jednostek. Poza tym w Starostwie Powiatowym w Ełku przeprowadzono analizę ekonomiczno-organizacyjną pt. „Centrum usług wspólnych - optymalizacja czy moda?”, głównie pod kątem komasacji usług płacowo-finansowo-księgowych powiatowych jednostek edukacyjnych. Władze rozważają zasadność utworzenia CUW w tym obszarze.