Szara strefa w Polsce osiąga według szacunków wartość 659 mld zł, czyli 18,1 proc. PKB. Podczas XXXV Forum Ekonomicznego w Karpaczu eksperci, prawnicy oraz przedstawiciele służb dyskutowali o współczesnej przestępczości finansowej i o nielegalnym handlu wyrobami akcyzowymi, a także o sposobach przeciwdziałania tym zjawiskom.
Przez cały panel „Przestępczość finansowa i szara strefa jako zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, ładu podatkowego i stabilności gospodarczej” przewijał się wątek zagrożeń. Nielegalne przepływy finansowe, oszustwa podatkowe oraz szara strefa ograniczają dochody publiczne, osłabiają zdolność państwa do działania i zaburzają uczciwą konkurencję między legalnie działającymi podmiotami. Szczególnym przykładem tego zjawiska pozostaje nielegalny handel wyrobami akcyzowymi, który może finansować szerszą działalność przestępczą, wykraczającą daleko poza sam rynek tytoniowy czy alkoholowy.
O tym, jak poważny jest to problem, świadczą dane przywołane na wstępie panelu. Polski deficyt budżetowy jest planowany na 286 mld zł, co odpowiada 7,1 proc. PKB. Tymczasem, jak wynika z opracowań Warsaw Enterprise Institute, szara strefa w Polsce, rozumiana jako działalność gospodarcza prowadzona bez rejestracji i bez odprowadzania podatków, wytwarza wartość odpowiadającą aż 18,1 proc. PKB, czyli 659 mld zł. W samych wyrobach tytoniowych udział szarej strefy wzrósł z 7,5 proc. na koniec 2025 r. do prawie 10 proc. rynku w I kw. 2026 r. W wyniku skokowych podwyżek podatku akcyzowego w ciągu dwóch lat jej wartość się podwoiła, na koniec 2024 r. było to 4,7 proc. Nielegalne kasyna internetowe obejmują 40 proc. całego rynku hazardowego, podobnie jest w branży odpadowej.
Sprawy ciągną się latami
Mecenas Agata Kotwicka-Stefańska, adwokat w Mariański Group Kancelaria Prawno-Podatkowa, przedstawiła perspektywę prawną walki z przestępczością akcyzową, wskazując na jej rozbudowaną i wielowątkową specyfikę.
– Organy takie jak Centralne Biuro Śledcze Policji poświęcają miesiące, a niekiedy lata na skuteczną walkę z grupami przestępczymi, które zajmują się nie tylko samą produkcją i transportem nielegalnych wyrobów, lecz także ich magazynowaniem i dystrybucją, a więc całym łańcuchem logistycznym, który trzeba rozpracować niezależnie na każdym etapie – mówiła.
Zwróciła uwagę, że każdej podejrzanej osobie trzeba osobno udowodnić, że wykonywała konkretną, ściśle określoną czynność w ramach całego procederu, co w praktyce prokuratorskiej i sądowej potrafi trwać latami.
Agata Kotwicka-Stefańska szczegółowo opisała, dlaczego droga od zatrzymania sprawców do ogłoszenia prawomocnego wyroku bywa tak długa i często kończy się rozczarowaniem dla organów ścigania. Gdy służby dysponują solidnym materiałem dowodowym zebranym w toku czynności operacyjnych, samo postępowanie karne dopiero się wtedy zaczyna, a jego dalszy przebieg bywa równie skomplikowany, co sama faza przygotowawcza.
– Proces sądowy w sprawach o przestępczość akcyzową obejmuje zwykle długi łańcuch czynności procesowych: przesłuchania świadków, ekspertyzy, opinie biegłych dotyczące pochodzenia i sposobu wytworzenia nielegalnych wyrobów, a następnie, w przypadku skazania w pierwszej instancji, niemal automatycznie uruchamianą procedurę odwoławczą. Apelacje składane przez obrony oskarżonych potrafią przeciągać całe postępowanie o kolejne lata, gdy w proceder jest zaangażowanych kilkanaście lub kilkadziesiąt osób na różnych szczeblach organizacji przestępczej, od kierujących grupą, przez osoby zarządzające produkcją, aż po kierowców i magazynierów. Każdą z nich trzeba osobno powiązać z konkretnymi, udokumentowanymi czynnościami – tłumaczyła.
Jak podkreśliła adwokat, niezwykle trudno jest wykazać ponad wszelką wątpliwość, że dana osoba faktycznie brała udział w nielegalnej produkcji papierosów, a nie na przykład jedynie świadczyła usługi transportowe czy magazynowe, nie mając pełnej wiedzy o charakterze przewożonego lub przechowywanego towaru.
– Ta trudność dowodowa, w połączeniu z rozbudowanymi gwarancjami procesowymi przysługującymi oskarżonym, sprawia, że znaczna część spraw kończy się wyrokami uniewinniającymi, umorzeniami lub karami, które nie są proporcjonalne do skali osiąganych przez przestępców korzyści – mówiła.
Agata Kotwicka-Stefańska oceniła, że prawo w tym obszarze musi być przewidywalne, proporcjonalne i egzekwowalne. Jej zdaniem legalny przedsiębiorca musi mieć zapewnione jasne normy prawne, na których może się oprzeć w codziennej działalności.
– Tymczasem przedsiębiorcy często nie mają pewności, czy podejmowane przez nich działania są zgodne z obowiązującymi przepisami, czy też mogą zostać uznane za naruszenie prawa. Jednocześnie istnieje przy tym pewna prawidłowość: im bardziej skomplikowany i nieprzejrzysty jest system prawny, tym trudniej organom ścigania skutecznie udowodnić winę potencjalnemu przestępcy – opisywała paradoksalną sytuację mecenas.
Sztuczna inteligencja ułatwi walkę
Jerzy Kwieciński, wiceprezes Krajowej Izby Gospodarczej (m.in. były minister finansów), ocenił, że temat szarej strefy jest kluczowy zarówno dla Polski, jak i dla całej Unii Europejskiej. Jak zaznaczył, między poszczególnymi członkami UE istnieją spore dysproporcje co do wielkości szarej strefy, a nasz kraj wcale nie jest w tym zestawieniu liderem.
– Dla porównania, we Francji szara strefa odpowiada za ok. 40 proc. PKB. Dotychczas żaden kraj nie zdołał w pełni jej zlikwidować – powiedział.
Wiceprezes KIG zwrócił też uwagę, że istnieją różne odcienie szarości zjawiska, w zależności od wielkości i charakteru zaangażowanych podmiotów.
– Obecnie nie istnieją statystyki, które precyzyjnie wskazywałyby, o ile dokładnie szara strefa obniża tempo wzrostu gospodarczego. W Polsce notujemy jego solidny poziom sięgający niemal 4 proc., ale wpływ szarej strefy na dochody państwa pozostaje znaczący. Z tego punktu widzenia skuteczne przeciwdziałanie szarej strefie ma bardzo duże znaczenie. W polskich warunkach mogłoby to przynieść wynik rzędu kilkudziesięciu miliardów złotych, co przy obecnym, wysokim deficycie budżetowym czyni każde działanie resortu finansów w tym obszarze szczególnie istotnym – ocenił Jerzy Kwieciński.
Zaznaczył, że polskie służby są dziś bardzo profesjonalne i korzystają z nowoczesnych rozwiązań technologicznych.
– Sztuczna inteligencja może w najbliższych latach jeszcze bardziej zwiększyć efektywność ich działania. Jestem jednak zwolennikiem przede wszystkim lepszego egzekwowania już istniejącego prawa oraz stawiania na sprawność funkcjonowania służb zamiast tworzenia kolejnych regulacji – mówił.
Jego zdaniem dobrym kierunkiem byłoby również postawienie na nowe rozwiązania technologiczne oraz większe zaufanie do ludzi pracujących w poszczególnych instytucjach państwowych. Podkreślił, że popiera podejście oparte na planowaniu strategicznym i priorytetyzacji działań, ale skrytykował jednocześnie obecny brak spójnego pomysłu rządu na systemową walkę z szarą strefą.
– Państwo musi mieć własną, jasno określoną strategię w tym obszarze i konsekwentnie ją realizować – podsumował Jerzy Kwieciński.
System czasem zachęca do nieuczciwości
Piotr Palutkiewicz, prezes Warsaw Enterprise Institute, zaznaczył, że w demokratycznym państwie prawa nie powinno być przyzwolenia na istnienie szarej strefy.
– Sytuacja, w której legalne i uczciwe podmioty muszą konkurować na rynku z podmiotami niepłacącymi podatków, jest fundamentalnie niesprawiedliwa – podkreślił.
Prezes WEI zastrzegł, że do wszelkich danych związanych z szarą strefą zawsze należy podchodzić z pewną rezerwą ze względu na trudną do zmierzenia specyfikę zjawiska. Docenił wysiłki CBŚP, zaznaczając jednocześnie, że w jego ocenie zjawisko to nigdy nie zostanie całkowicie wyeliminowane.
Piotr Palutkiewicz wskazał na kilka systemowych prawidłowości leżących u podstaw problemu. Pierwszą z nich jest przeregulowanie niektórych branż.
– W przypadku takich sektorów jak hazard legalne prowadzenie działalności w Polsce bywa nadmiernie utrudnione przez obowiązujące przepisy. Można technicznie blokować domeny internetowe związane z nielegalną działalnością, ale obecne przepisy nie nadążają za rzeczywistością rynkową i w praktyce nie pozwalają skutecznie zwalczyć szarej strefy u samego źródła – podkreślił.
Zwrócił też uwagę na obecność szarej strefy na rynku pracy.
– Pracodawca często deklaruje oficjalnie jedynie stawkę minimalną, natomiast pozostałą część wynagrodzenia przekazuje nieoficjalnie, „pod stołem”, poza systemem podatkowym i ubezpieczeniowym. W mojej ocenie mamy dziś w Polsce system, który w wielu miejscach niemal zachęca uczestników rynku do zachowań nieuczciwych, bo są one po prostu bardziej opłacalne niż pełne rozliczanie się z fiskusem – mówił.
Zdaniem prezesa Warsaw Enterprise Institute państwo stoi przed dwiema zasadniczymi drogami: albo konsekwentnego ścigania i eliminowania przestępczości gospodarczej, albo dostosowania przepisów w taki sposób, by jak największą część obecnej szarej strefy wciągnąć do legalnej, białej strefy gospodarki.
Wyższe podatki szkodzą
Michał Połuboczek, poseł Konfederacji i przedsiębiorca, postawił tezę, że im niższe są podatki, tym mniejsza jest skala szarej strefy.
– I odwrotnie, gwałtowne podwyżki obciążeń podatkowych prowadzą do jej wzrostu – powiedział.
Dziury w budżecie państwa ma na przykład łatać planowana duża nowelizacja ustawy o akcyzie, odnosząca się do papierosów elektronicznych.
– Przesada w podnoszeniu stawek podatkowych doprowadzi do dalszego wzrostu szarej strefy, a nie do realnego zwiększenia wpływów budżetowych – ocenił w dyskusji Michał Połuboczek.
Poseł Konfederacji zwrócił również uwagę na łatwość, z jaką nielegalne kasyna internetowe obchodzą obowiązujący w Polsce monopol państwowy.
– Podatek stanowi w praktyce czysty zysk dla podmiotów działających w szarej strefie. To właśnie różnica wynikająca z niepłacenia danin publicznych sprawia, że ich produkty i usługi są znacznie bardziej konkurencyjne cenowo od tych oferowanych legalnie – ocenił.
Jak zdefiniował, źle skonstruowane prawo działa na korzyść szarej strefy, a dobre prawo powinno w równym stopniu obejmować wszystkich uczestników rynku.
– Najgorszą z możliwych sytuacji jest taka, w której jedni uczestnicy rynku rzetelnie płacą wysokie podatki, podczas gdy inni nie robią tego w ogóle, co prowadzi do systemowej nieuczciwej konkurencji – powiedział.
Towar napływa również z zagranicy
Oparty na danych operacyjnych obraz zjawiska przedstawił Marek Młyński, ekspert z Centralnego Biura Śledczego Policji.
– W nadchodzących latach nie należy się spodziewać zmiany dotychczasowego trendu, jeśli chodzi o wykrywanie nielegalnej produkcji wyrobów akcyzowych w Polsce. Zjawisko to, mimo aktywnych działań służb, pozostaje trwałym elementem krajobrazu przestępczości gospodarczej – powiedział.
Przedstawione przez eksperta CBŚP dane pokazały szczegółowo skalę problemu. Tylko w pierwszej połowie 2026 r. polskie służby ujawniły łącznie 268 860 102 sztuki nielegalnych papierosów, zlikwidowano przy tym 11 fabryk papierosów oraz osiem krajalni tytoniu, a waga przejętego tytoniu sięgnęła 356 651 kg. W tym samym okresie po raz pierwszy w statystykach CBŚP pojawiła się osobna kategoria wyrobów innowacyjnych – służby ujawniły 273 260 sztuk nielegalnych e-papierosów oraz aż 650 464 sztuk liquidów, co pokazuje, jak dynamicznie przestępczość akcyzowa podąża za zmieniającym się rynkiem wyrobów nikotynowych. Zlikwidowano też jedną nielegalną rozlewnię alkoholu, dzięki czemu przejęto 2487 l nielegalnego trunku.
Analiza dynamiki rok do roku pokazuje przy tym istotne wahania skali zjawiska. Jak mówił ekspert, o ile w 2025 r. liczba ujawnionych papierosów wzrosła aż o 181 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim, a liczba zlikwidowanych fabryk o 81 proc., o tyle dane za pierwsze półrocze 2026 r. wskazują już na spadek – odpowiednio o 62 proc. w przypadku papierosów i również o 62 proc. w przypadku fabryk, w porównaniu z analogicznym okresem roku ubiegłego. Podobny spadkowy trend widać w przypadku rozlewni alkoholu (-75 proc.) oraz ilości przejętego alkoholu (-69 proc.), podczas gdy ilość przejętego tytoniu w liściach wzrosła w tym samym okresie o 50 proc. Marek Młyński zaznaczył, że tego typu wahania nie powinny być odczytywane jednoznacznie jako spadek skali przestępczości – równie dobrze mogą odzwierciedlać zmianę taktyki działania grup przestępczych, przenoszących część produkcji poza granice Polski, o czym świadczą kolejne dane zaprezentowane przez eksperta CBŚP.
W przypadku takich sektorów jak hazard legalne prowadzenie działalności w Polsce bywa nadmiernie utrudnione przez obowiązujące przepisy. Można technicznie blokować domeny internetowe związane z nielegalną działalnością, ale obecne przepisy nie nadążają za rzeczywistością rynkową i w praktyce nie pozwalają skutecznie zwalczyć szarej strefy u samego źródła – podkreślał Piotr Palutkiewicz
Liczba fabryk papierosów zlikwidowanych za granicą, ale powiązanych z polskimi grupami przestępczymi lub z polskim rynkiem zbytu systematycznie rośnie. O ile w 2023 r. zlikwidowano za granicą osiem takich fabryk – po jednej w Belgii, Czechach, Estonii, Hiszpanii oraz na Słowacji i Węgrzech, a także dwie w Niemczech, a w 2024 r. liczba ta spadła do czterech (trzy fabryki w Belgii i jedna we Francji), o tyle w 2025 r. wzrosła ona skokowo do 11. W tym ostatnim przypadku najwięcej, bo aż pięć fabryk zlikwidowano w Belgii, po jednej wykryto w Bułgarii, Czechach, na Łotwie, w Niemczech, na Słowacji oraz we Włoszech. Jak podkreślił przedstawiciel CBŚP, Belgia od trzech lat pozostaje krajem, w którym najczęściej jest lokalizowana nielegalna produkcja papierosów trafiających następnie na polski i środkowoeuropejski rynek, co wskazuje na istnienie utrwalonych, transgranicznych łańcuchów przestępczych.
Równolegle CBŚP odnotowuje likwidację nielegalnych krajalni papierosów działających poza granicami Polski, choć w tym przypadku skala zjawiska jest mniejsza. W 2023 r. zlikwidowano po jednej krajalni w Niemczech i Wielkiej Brytanii, w 2024 r. jedną na Słowacji, natomiast w 2025 r. – po jednej w Czechach, Niemczech i ponownie na Słowacji. Jak zaznaczył Marek Młyński, mniejsza skala w porównaniu z fabrykami wynika najczęściej z tego, że są to obiekty mniejsze, łatwiejsze do ukrycia, jednocześnie wymagające ściślejszej współpracy operacyjnej z zagranicznymi służbami, by skutecznie je namierzyć i zlikwidować.
Marek Młyński odniósł się także do bieżących wyzwań regulacyjnych i operacyjnych.
– Planowany wzrost akcyzy na papierosy i alkohol doprowadzi do tego, że tańszy, nielegalny tytoń i alkohol znajdą w Polsce swoich odbiorców, powiększając tym samym potencjalny rynek zbytu dla przestępców – ocenił. Ekspert CBŚP zwrócił uwagę również na nielegalny przemyt drogą morską. Jako przykład podał niedawne ujawnienie w porcie w Gdyni 14 mln sztuk papierosów, które przypłynęły do Polski z Singapuru, co pokazuje globalny, a nie wyłącznie regionalny charakter współczesnej przestępczości akcyzowej.
– Warto zwrócić też uwagę na zjawisko wykorzystywania kryzysu migracyjnego na granicy polsko-białoruskiej. Wraz z napływem migrantów w tym regionie pojawiły się również nielegalne papierosy, co sugeruje wykorzystywanie tych samych szlaków przerzutowych do przemytu różnych typów nielegalnych towarów – powiedział.
Na koniec ekspert CBŚP wskazał na dwa istotne, systemowe ograniczenia w skutecznym zwalczaniu przestępczości akcyzowej. Pierwszym jest duże zróżnicowanie przepisów obowiązujących w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, dotyczące choćby nieprzetworzonego tytoniu.
– W rezultacie te towary w wielu krajach członkowskich nie podlegają odpowiedniemu monitorowaniu, co ułatwia ich niekontrolowany przepływ przez granice wewnątrz Wspólnoty. Drugim, równie istotnym ograniczeniem są braki kadrowe w samych służbach. Nie da się efektywniej wykonywać coraz bardziej wymagającej pracy operacyjnej, dysponując przy tym coraz mniejszą liczbą funkcjonariuszy. Skuteczne rozpracowywanie międzynarodowych grup przestępczych wymaga bowiem realnej pracy w terenie, której nie da się wykonać zza biurka – podsumował ekspert.
Warto dodać, że nielegalny przemyt i sprzedaż produktów poza jakąkolwiek kontrolą stwarza też ogromne zagrożenie zdrowotne dla nabywców takich towarów.
Michał Perzyński
Organizator
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu