Doświadczenia rynkowe pokazują, że wzrost ceny wyrobów tytoniowych powyżej pewnego poziomu skłania konsumentów do większych zakupów w szarej strefie. Paradoksalnie zwiększenie podatków może zatem zmniejszać wpływy do budżetu państwa.
W Polsce cena legalnej paczki papierosów (20 sztuk) wynosi obecnie w przeliczeniu ok. 5 euro (czyli ok. 23 zł). Zdecydowaną większość tej kwoty stanowią obciążenia podatkowe – przede wszystkim akcyza oraz VAT. Średnio aż ok. 82 proc. ceny detalicznej paczki przypada właśnie na podatki. Oznacza to, że sama wartość wyrobu tytoniowego (koszt produkcji i marża) stanowi niewielki ułamek ceny końcowej, cała reszta to daniny publiczne.
Wysoki udział akcyzy w cenie powoduje, że legalny rynek papierosów jest bardzo wrażliwy na wszelkie zmiany jej stawek – każda podwyżka niemal bezpośrednio przekłada się na wzrost ceny paczki. Od 1 stycznia 2026 r. akcyza na papierosy w Polsce wynosi 414 zł za każde 1000 sztuk i 32,05 proc. maksymalnej ceny detalicznej.
Konsekwencją takiej struktury ceny jest powstanie dużej przestrzeni dla rynku nielegalnego. Przestępcy, którzy produkują i sprzedają papierosy bez płacenia akcyzy i VAT, zyskują ogromną przewagę kosztową. Mogą oferować konsumentom nielegalne papierosy znacznie taniej, często na poziomie tylko 40–66 proc. ceny legalnego produktu. Innymi słowy, paczka papierosów z przemytu może kosztować nawet o połowę mniej niż z legalnego źródła. Dla wielu palaczy w Polsce tak duża różnica może, niestety, być silną zachętą, aby sięgać po tańsze wyroby z szarej strefy. Akcyza stanowi tu kluczowy czynnik: im wyższy podatek w cenie legalnej paczki, tym większa oszczędność dla kupującego na rynku nieopodatkowanym, a zatem większy popyt na nielegalne wyroby.
Warto podkreślić, że Polska od lat prowadzi politykę sukcesywnego podnoszenia akcyzy na wyroby tytoniowe, co przekłada się na systematyczny wzrost cen papierosów. Choć nadal należą one do tańszych w Unii Europejskiej, różnica mierzona proporcją wobec zarobków odczuwalnie się zmniejsza. Wraz z każdą kolejną podwyżką akcyzy rośnie ryzyko, że część palaczy zamiast rzucić nałóg (troska o zdrowie społeczeństwa jest przecież często przywoływanym argumentem na rzecz podwyżki podatków), zacznie poszukiwać tańszej alternatywy (najlepiej w postaci niemal identycznych papierosów, lecz bez znaku akcyzy). W efekcie legalny rynek może tracić klientów na rzecz nielegalnego, a budżet państwa – znaczne wpływy z podatków.
Co pokazują doświadczenia Europy
Analiza sytuacji w Europie pokazuje, że ceny papierosów są silnie zróżnicowane i nie odzwierciedlają kosztów produkcji, lecz głównie lokalną politykę fiskalną. Według najnowszych danych w 2025 r. przeciętna cena paczki na Zachodzie i północy Europy wynosiła 12–18 euro, podczas gdy w krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz u wschodnich sąsiadów UE była wielokrotnie niższa. Przykładowo w 2024 r. najtańsze papierosy w UE można było kupić w Bułgarii (2,90 euro) oraz w Polsce (ok. 3,55 euro); dziś w naszym kraju cena wzrosła do ok. 5 euro za paczkę. Z kolei najwyższe ceny odnotowuje się na rynkach Europy Zachodniej: w Wielkiej Brytanii paczka kosztuje przeciętnie ok. 17,60 euro, w Irlandii 15–17 euro, a we Francji 11–12 euro. Jeśli uwzględnić kraje spoza UE, dysproporcje są jeszcze większe – w Ukrainie paczka kosztuje średnio ok. 2,30 euro, zaś w Białorusi zaledwie 1,60 euro, czyli ponad dziesięć razy mniej niż w najdroższych krajach europejskich.
Polityka fiskalna sprawia, że cena paczki jest sztucznym tworem regulacji podatkowych. Europejscy podatnicy płacą za papierosy głównie podatek, a nie sam produkt. Rządy krajów Zachodu uzasadniają wysokie obciążenia fiskalne względami zdrowotnymi i chęcią zniechęcenia do palenia, ale efektem ubocznym stała się ogromna przepaść cenowa między rynkami. Ta z kolei tworzy silną zachętę do przemytu i nielegalnej sprzedaży. Gdy w jednym kraju paczka jest kilkukrotnie droższa niż tuż za granicą, powstaje naturalna pokusa dla przemytników, by kupować taniej w kraju o niskich podatkach i sprzedawać drożej tam, gdzie akcyza winduje cenę. Różnica kilkunastu euro na jednej paczce to przebicie, które czyni ten proceder bardzo opłacalnym. Różnice cen stanowią fundament opłacalności przemytu – właśnie dlatego nielegalny handel wyrobami tytoniowymi koncentruje się na styku tanich rynków wschodnich i drogich zachodnich.
Dane empiryczne wyraźnie potwierdzają dodatnią zależność między wysokością obciążeń podatkowych a rozmiarem szarej strefy na rynku tytoniowym. W 2024 r. w krajach Unii Europejskiej skala nielegalnej konsumpcji papierosów osiągnęła rekordowy poziom – szacuje się, że wypalono łącznie 39,2 mld nieopodatkowanych papierosów, co odpowiada ok. 9,2 proc. całego rynku tytoniowego UE (legalnego i nielegalnego, dane Oxford Economics). Innymi słowy, co 11. wypalony papieros był poza kontrolą fiskusa. Trend ten nasilił się szczególnie w krajach, które drastycznie podniosły podatki, gdzie konsumenci, szukając tańszych alternatyw, masowo przerzucają się na źródła z szarej strefy.
Państwem będącym podręcznikowym przykładem tego zjawiska jest Francja. W latach 2014–2024 rząd francuski agresywnie podnosił akcyzę, wskutek czego ceny legalnych papierosów wzrosły o 60 proc. (z czego aż 43 pkt proc. to efekt samych podwyżek akcyzy). Konsekwencją był gwałtowny rozwój rynku nielegalnego: w 2024 r. ok. 38 proc. wszystkich papierosów spalanych we Francji pochodziło z szarej strefy (KPMG, raport o nielegalnym handlu papierosami w Europie, 2025). To najwyższy odsetek odnotowany w Unii Europejskiej. Drastyczny wzrost obciążeń fiskalnych błyskawicznie wypchnął znaczną część popytu do podziemia – przychody budżetu Francji z tytułu akcyzy przestały rosnąć (zgodnie z założeniami), bo legalna sprzedaż spadła, zastąpiona przez przemyt i podróbki.
Odwrotny trend zaobserwowano w Rumunii, która obrała bardziej wyważoną strategię. W ciągu minionej dekady rumuński rząd podnosił podatki tytoniowe ostrożniej i stopniowo, jednocześnie inwestując w skuteczniejsze zwalczanie przemytu. W rezultacie udział nielegalnych papierosów na tamtejszym rynku zmalał z ok. 16 proc. w 2014 r. do 6 proc. w 2024 r. (KPMG, raport o nielegalnym handlu papierosami w Europie, 2025). Mniejsza, racjonalna skala podwyżek akcyzy, zsynchronizowana z działaniami służb granicznych i celnych, pozbawiła przestępców części zyskowności i zniechęciła do działania na terenie Rumunii. Przykład ten wskazuje, że odpowiednio prowadzona polityka – uwzględniająca chłonność rynku i mechanizmy kontroli – może ograniczyć szarą strefę, nie pozbawiając budżetu wpływów.
Inwestycja, która zwraca się w miesiąc
Niestety, w skali całej Europy rozwój szarej strefy staje się poważnym problemem finansowym i kryminalnym. Zyski z nielegalnego handlu papierosami są na tyle duże, że przyciągają nie tylko drobnych przemytników, lecz także wyspecjalizowane grupy przestępcze o międzynarodowym zasięgu. W obliczu zwalczania typowego przemytu wyrafinowani przestępcy przenoszą produkcję bezpośrednio do UE, co jest lukratywnym przedsięwzięciem. W ostatnich latach w Polsce i Europie wykryto liczne nielegalne fabryki papierosów, często zakładane w wynajętych magazynach na odludziu. Koszt uruchomienia takiej podziemnej fabryki ocenia się na 2,5–3 mln euro (szacunki CBŚP/Europol), ale potencjalne przychody są ogromne – może ona generować ok. 625 tys. euro zysku tygodniowo, zapewniając zwrot całej inwestycji w ciągu zaledwie miesiąca! W fabrykach tych przestępcy wykorzystują często tanią siłę roboczą zwerbowaną w mniej zamożnych krajach (często np. nielegalnych imigrantów).
Skala przemytu transgranicznego również rośnie, a przemytnicy wykazują się ogromną pomysłowością. Dla zobrazowania: transport morski całego kontenera papierosów (ok. 10 mln sztuk) z Azji do Europy kosztuje mniej niż 10 tys. euro, podczas gdy potencjalny zysk ze sprzedaży takiego ładunku na czarnym rynku sięga 500 tys. euro. Nic dziwnego, że kontrabanda płynie szerokim strumieniem. Na pograniczu wschodnim pojawiają się też nowe metody przerzutu – odnotowano przypadki wykorzystania dronów i balonów meteorologicznych z GPS, za pomocą których jednorazowo zrzucano po 1000–2000 paczek papierosów na terytorium Polski lub Litwy. Przestępcy stale szukają sposobów na obejście kontroli granicznej, ogromna różnica cen daje im finansową motywację do podejmowania takiego ryzyka.
Na marginesie warto dodać, że nielegalny handel papierosami stał się na tyle opłacalny, że czerpią z niego korzyści również organizacje terrorystyczne. Według analiz służb bezpieczeństwa z dochodów z przemytu i podrabiania papierosów finansują swoją działalność m.in. ISIS czy Al-Kaida. Świadczy to o globalnym charakterze i powadze zjawiska – szara strefa papierosowa przerasta ramy zwykłego „drobnego przemytu”, stając się elementem międzynarodowej przestępczości zorganizowanej.
Tracą budżety, pytanie, co z Polską
Podsumowując, każda znacząca podwyżka akcyzy zwiększa opłacalność działania szarej strefy. Gdy legalny produkt drożeje, nielegalny automatycznie staje się relatywnie bardziej atrakcyjny cenowo dla konsumenta, a marża przestępców rośnie. W tej logice fiskalna walka z nałogiem może paradoksalnie napędzać czarny rynek – jeżeli nie towarzyszą jej inne stanowcze działania ograniczające przemyt. Obserwowany wzrost szarej strefy rodzi poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Już obecnie państwa tracą znaczne kwoty z tytułu niepobranych podatków, gdyż część konsumpcji odbywa się poza legalnym obrotem. Według raportu „Oxford Economics”, w 2024 r. budżety państw UE nie otrzymały prawie 15 mld euro należnych wpływów (akcyzy i VAT) właśnie z powodu nielegalnego handlu papierosami. To ogromna strata – dla porównania kwota ta odpowiada całorocznym dochodom z akcyzy tytoniowej kilku mniejszych krajów UE. Jeśli trend wzrostu szarej strefy będzie postępował, kolejne podwyżki akcyzy mogą przynosić już nie dodatkowe wpływy, lecz odwrotny skutek: ubytek dochodów fiskusa wskutek spadku legalnej sprzedaży, zgodnie z krzywą Laffera.
Sytuacja ta budzi obawy również w Polsce. Dochody z akcyzy tytoniowej mogą rosnąć nominalnie wraz z kolejnymi podwyżkami, ale negatywnie może na to wpłynąć kurczenie się bazy opodatkowanych wyrobów. Dochody w tym zakresie, założone w planie MF na 2025 r., nie zostały zrealizowane, luka może wynieść nawet 5 mld zł. Polityka Ministerstwa Finansów zakłada dalsze podwyżki akcyzy w latach 2026–2027, co oznacza, że cena paczki może dojść do 30 zł. Taka kwota będzie dla wielu konsumentów zaporowa, zwłaszcza że wschodni sąsiedzi Polski (Ukraina, Białoruś) oferują produkt wielokrotnie tańszy. Bez dodatkowych działań uszczelniających rynek należy się liczyć z tym, że szara strefa w Polsce ponownie się rozszerzy, a wraz z nią lwia część spodziewanych wpływów z akcyzy może się okazać iluzoryczna.
Na szczeblu unijnym również trwa dyskusja o konsekwencjach zbyt rygorystycznej polityki akcyzowej. Planowane są zmiany legislacyjne w ramach nowej dyrektywy tytoniowej (TED), które zakładają drastyczne podniesienie minimalnej stawki akcyzy w całej UE. Według projektu do 2028 r. minimum akcyzowe ma wzrosnąć do 215 euro za 1000 sztuk papierosów, co oznacza skok o 139 proc. w porównaniu z dotychczasowym poziomem. Dla wielu krajów Europy (zwłaszcza naszego regionu) oznaczałoby to szok cenowy. Nietrudno przewidzieć skutki – gwałtowne załamanie dostępności legalnych papierosów dla mniej zamożnych konsumentów i niemal gwarantowany boom na czarnym rynku.
Eksperci przestrzegają, że najgroźniejszym dla dochodów państwa scenariuszem jest szybkie podnoszenie akcyzy w krajach o wrażliwym cenowo rynku, bez równoczesnego wzmocnienia kontroli granicznych i walki z przestępczością akcyzową. Jeśli rząd koncentruje się wyłącznie na fiskalnym aspekcie, ignorując nasilający się przemyt, może osiągnąć efekt odwrotny do zamierzonego. Podatki stanowiące już ponad 80 proc. ceny paczki tworzą sztucznie wysoką różnicę między produktem legalnym a nielegalnym. Dalsze powiększanie tej różnicy bez przeciwdziałania szarej strefie to proszenie się o kłopoty – konsumpcja nie zniknie, tylko przeniesie się tam, gdzie taniej. W rezultacie państwo traci wtedy podwójnie: nie dość, że nie osiąga zakładanych wyższych dochodów, to jeszcze rośnie koszt zwalczania zorganizowanej przestępczości.
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu