Decyzja o warunkach zabudowy stanowi surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego na minimalnym poziomie. Z tego względu w orzecznictwie podnosiło się od wielu lat, że decyzja o warunkach zabudowy musi obejmować całą działkę ewidencyjną. Tylko taki zakres decyzji umożliwia bowiem zachowanie ładu przestrzen nego na całej działce. Dotyczy to w szczególności parametrów intensywności zabudowy, linii zabudowy itd. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki mogłoby tenże ład zaburzyć i doprowadzić do dopuszczenia realizacji zabudowy o znacznie wyższych parametrach. Autorką jest dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska radca prawny, Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.
Nie tylko jednak ład przestrzenny w ocenie sędziów stał na przeszkodzie wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Kluczowego znaczenia w orzecznictwie nabrała konieczność zapobieżenia obchodzeniu przepisów o ochronie gruntów rolnych. Jak wiadomo, niedopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy dla gruntów ornych najwyższych klas, tj. I‒III. Przeznaczenie takich gruntów pod zabudowę na cele nierolne i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co do zasady za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jednocześnie takie grunty są bardzo często częścią dużych obszarowo działek ewidencyjnych, w ramach których są też grunty orne klasyfikowane jako gorsze – klas IV‒VI i nieużytki, dla których mogą być wydawane warunki zabudowy. Niezależnie od powyższego podział geodezyjny działek ewidencyjnych stanowiących grunty orne ze względu właśnie na ochronę przed ich pofragmentowaniem jest prawnie ograniczony. Dlatego nie ma możliwości łatwego wydzielenia gruntów gorszych klas w celu objęcia ich warunkami zabudowy. Przepisy stanowią m.in., że podział gruntów ornych jest dopuszczalny, jeśli jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Jednak inwestor nie może uzyskać warunków zabudowy tylko dla części działki obejmującej grunty gorszych klas – i koło się zamyka.
Teren a działka, czyli co ustawodawca miał na myśli
Sądy do tej pory niemal jednogłośnie wskazywały, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowi obejście przepisów o ochronie gruntów rolnych. W istocie problem rozbija się o interpretację słowa „teren”. Czy terenem inwestycji mogą być tylko działka ewidencyjna lub kilka działek ewidencyjnych jako całość, czy też może to być część działki lub działek ewidencyjnych? Orzecznictwo zasadniczo wskazywało na to pierwsze stanowisko, choć czyniło pewne zastrzeżenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 1351/21) podkreślono, że przez „teren”, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846; dalej: u.p.z.p.), należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt II OSK 3439/18).
Zdarzały się jednak orzeczenia przeciwne, które akcentowały, że wszak nie można utożsamiać pojęcia „teren” z pojęciem „działka ewidencyjna”, na zasadzie lege non distinguente. Gdyby ustawodawca chciał te dwa pojęcia utożsamiać, nie skorzystałby z dwóch różnych definicji. Rozróżnienie to musi mieć więc doniosłość prawną. Zależność tę dostrzegł NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1693/19): „Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej”. Sąd podkreślił, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W przepisach tych jest więc mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia „teren” i „działka”.
Załóż konto lub zaloguj się
i zyskaj dostęp na 14 dni za darmo.
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.