Wejście Ukrainy do Unii Europejskiej będzie poważnym wyzwaniem dla wspólnej polityki rolnej. Nie dlatego jednak, że ukraińscy producenci są „zbyt konkurencyjni”, lecz dlatego, że obecny system dopłat premiuje przede wszystkim liczbę posiadanych lub użytkowanych hektarów. Zamiast więc zamykać swój rynek rolny, Polska powinna zabiegać o równe warunki konkurencji, okresy przejściowe, a przede wszystkim o głęboką reformę wspólnej polityki rolnej.
Powierzchnia rolna Ukrainy
Przed rosyjską agresją w 2022 r. rolnictwo ukraińskie dysponowało ponad 41 mln hektarów ziemi rolnej. Jej wejście do Unii Europejskiej zwiększyłoby powierzchnię rolną całej Wspólnoty o około jedną czwartą. Gdyby utrzymać obecny mechanizm naliczania dopłat, oparty w dużej mierze na powierzchni gospodarstw, prosty rachunek działałby na niekorzyść dotychczasowych beneficjentów. Tym bardziej że dostępne środki i tak będą mniejsze, gdyż w Komisji Europejskiej jest bardzo realny plan zmniejszenia całkowitego budżetu rolnego UE. Nie jest to oczywiście argument przeciwko członkostwu Ukrainy. Problematyczna jest raczej obecna konstrukcja wspólnej polityki rolnej, w której większy areał upraw niemal automatycznie oznacza większy transfer publicznych pieniędzy. Wspólna polityka rolna od lat premiuje skalę i ogranicza bodźce do podnoszenia produktywności. Potencjalny udział Ukrainy w mechanizmie WPR tylko uwidacznia słabości jej założeń rozwiązań, które są drogie, mało elastyczne i sprzyjają największym beneficjentom.
Należy tutaj podkreślić, że wspólna polityka rolna zmierza w stronę mniejszego, bardziej warunkowego i kontrolowanego wsparcia. Po 2027 r. środki rolne mają zostać częściowo połączone z funduszami spójności i innymi instrumentami europejskimi, a ich łączna wartość może spaść nominalnie o ponad 20 proc. Polska alokacja z WPR mogłaby spaść z obecnych około 25 mld euro do 19,4 mld euro nawet bez wejścia Ukrainy, wyłącznie w wyniku ograniczenia budżetu rolnego po 2027 r. Komisja Europejska wstępnie proponuje też degresywność płatności, ograniczanie dopłat dla największych gospodarstw oraz limit 100 tys. euro rocznie. Zmniejszenie środków dla polskich rolników z dopłat bezpośrednich wynika przede wszystkim z przebudowy i kurczenia się samej WPR, nie z przyszłej integracji Ukrainy. Proces ten będzie zatem postępował niezależnie od planów rozszerzenia UE o Ukrainę i inne kraje kandydujące.
W przypadku akcesji Ukrainy trzeba rozważyć kilka scenariuszy. W tym najbardziej radykalnym, oznaczającym natychmiastowe i pełne objęcie Ukrainy płatnościami według obecnych zasad polska alokacja mogłaby spaść do około 15,3 mld euro, czyli o 39 proc. względem obecnego poziomu. Oznaczałoby to zmniejszenie finansowania dla polskich rolników nawet o ponad 1,4 mld euro rocznie. Ten scenariusz jest mało prawdopodobny. Pokazuje jednak, co stałoby się, gdyby stary system dopłat po prostu rozszerzyć na Ukrainę. Taki wynik nie byłby nieuniknionym kosztem wejścia Ukrainy do UE, lecz skutkiem utrzymania źle zaprojektowanego modelu dopłat, który wiąże transfery publiczne przede wszystkim z areałem produkcji rolnej. W takiej sytuacji Ministerstwo Rolnictwa nie powinno za wszelką cenę bronić wysokości dopłat, lecz kłaść szczególny nacisk na wsparcie dla rozwoju przetwórstwa, technologii rolniczych czy silnych polskich marek żywnościowych. Polska polityka rolna powinna zatem koncentrować się na wsparciu konkurencyjnych gospodarstw towarowych i przedsiębiorstw przetwórczych, a mniejszym producentom ułatwiać łączenie się w spółdzielnie i grupy producenckie, dzięki którym mogą osiągnąć odpowiednią skalę działania. Polska ma przewagę właśnie w przetwarzaniu i eksporcie produktów o wyższej wartości, podczas gdy Ukraina pozostaje przede wszystkim potęgą surowcową. Integracja może więc oznaczać nie tylko większą konkurencję, lecz również dostęp do tańszych surowców i rozwój regionalnych łańcuchów wartości.
Bardziej prawdopodobne jest jednak objęcie Ukrainy zasadami WPR, ale w ramach stopniowego, wieloletniego okresu przejściowego. Taki model ogranicza nagły szok budżetowy i daje producentom czas na dostosowanie się do nowych warunków konkurencji. Nie eliminuje jednak podstawowego problemu, w którym środki nadal są rozdzielane według mechanizmu opartego w dużej mierze na powierzchni, który premiuje posiadanie ziemi, a nie produktywność, innowacyjność czy wartość wytwarzanych produktów. Okres przejściowy może być uzasadnionym narzędziem łagodzącym zmianę, ale nie powinien służyć do bezterminowego osłaniania przedsiębiorstw przed konkurencją. Celem powinno być przygotowanie gospodarstw do działania na wspólnym rynku, a nie utrwalanie ich zależności od dopłat. W tym wariancie polska alokacja mogłaby wtedy wynieść około 17,4 mld euro
Oczywiście nie są to sztywne prognozy, lecz jedynie ilustracja skutków mechanicznego rozszerzenia obecnego systemu. Ostateczne decyzje będą miały charakter przede wszystkim polityczny, a nie gospodarczy. Finalne kwoty będą zależeć od wielkości przyszłego budżetu, zasad kwalifikowania gruntów, długości okresów przejściowych i limitów płatności. Pokazują jednak, że dyskusji o akcesji Ukrainy do UE nie można oddzielić od reformy samej WPR.
Najprostszą odpowiedzią polityczną i zapewne chętnie wybieraną przez kolejne rządy niezależnie od barw partyjnych, będzie zamykanie rynku, wprowadzanie zakazów importu i osłanianie każdej części polskiego rolnictwa przed konkurencją. Będzie to jednak droga kosztowna i nieskuteczna. Ograniczenie importu może krótkoterminowo podnieść ceny zbóż, ale równocześnie zwiększy koszty pasz, produkcji mięsa i przetwarzania żywności. Ostatecznie płacą konsumenci, a polskie firmy tracą konkurencyjność na rynkach zagranicznych.
Polska i Ukraina nie konkurują zresztą w taki sam sposób we wszystkich segmentach. Ukraina jest przede wszystkim potęgą surowcową, specjalizującą się w zbożach, kukurydzy, rzepaku i słoneczniku. Polska zbudowała natomiast przewagę w przetwórstwie, produkcji żywności gotowej, jakości i eksporcie. W 2020 r. wartość produkcji rolnej obu państw była zbliżona, około 27,4 mld euro w Ukrainie i 25,9 mld euro w Polsce. Jednocześnie Ukraina eksportowała przetworzoną żywność wartą niespełna 3 mld euro, a Polska ponad 18 mld euro. To właśnie ta różnica powinna wyznaczać polską strategię. Tańsze ukraińskie surowce mogą obniżyć koszty polskich producentów mięsa, pasz i przetworzonej żywności. Polska powinna zarabiać na magazynowaniu, portach, technologiach rolniczych oraz przetwarzaniu surowców i sprzedaży gotowych produktów pod własnymi markami. W takim układzie Ukraina dostarcza część surowców, a polskie przedsiębiorstwa przechwytują większą część wartości dodanej.
Polska skorzysta na logistyca
Polska może skorzystać na roli zaplecza tranzytowego, logistycznego i doradczego dla ukraińskiego rolnictwa, wspierając tamtejszych producentów w dostosowaniu się do unijnych standardów. Oczywiście nie wszyscy polscy producenci będą mogli na tym wygrać. Najbardziej narażone będą mniejsze gospodarstwa specjalizujące się w masowej produkcji zbóż i roślin oleistych. Nie dysponują one skalą ukraińskich agroholdingów, a jednocześnie nie korzystają z przewag związanych z przetwórstwem, silną marką czy produktami regionalnymi. Państwo nie może gwarantować rentowności każdej produkcji niezależnie od kosztów i zapotrzebowania rynku. Trwałe utrzymywanie niekonkurencyjnych modeli produkcyjnych za pomocą dopłat i barier handlowych prowadzi do uzależnienia rolnictwa od decyzji politycznych, a nie od potrzeb konsumentów.
Warunkiem otwarcia rynku muszą być wspólne reguły gry. Pełny dostęp Ukrainy do instrumentów WPR powinien zależeć od rzeczywistego, a nie tylko formalnego przestrzegania norm sanitarnych, weterynaryjnych i środowiskowych. Europejscy producenci nie mogą ponosić kosztów regulacji, których nie ponoszą ich konkurenci. Nie jest to protekcjonizm, lecz podstawowa zasada wspólnego rynku: dopóki określone przepisy obowiązują, powinny dotyczyć wszystkich. A równocześnie rozszerzenie UE może być dobrą okazją do uproszczenia przepisów, ograniczenia biurokracji i uwolnienia europejskich rolników od części niepotrzebnych obowiązków. Równe warunki konkurencji można więc osiągnąć nie tylko przez dostosowanie Ukrainy do unijnych norm, lecz także przez ograniczenie nadmiernych obciążeń po stronie europejskich gospodarstw.
Wejście Ukrainy do UE nie będzie katastrofą dla polskiego rolnictwa, może jednak przyspieszyć kryzys części mniejszych gospodarstw, których model działalności nadal będzie oparty głównie na dopłatach i ochronie przed konkurencją. Państwo powinno ułatwiać im dostosowanie się do nowych warunków, ale nie może bez końca konserwować nieefektywnych modeli produkcji.
Łukasz Wojdyga, Dyrektor Centrum Studiów Strategicznych
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu