Program Leader z założenia miał pomagać tworzyć nowe i wzmacniać już istniejące organizacje pozarządowe na wsi. Czy te założenia udało się zrealizować?
W Polsce program ten zmierza w zupełnie innym kierunku. Funkcjonuje co prawda 336 lokalnych grup działania (LGD), czyli stowarzyszeń, związków stowarzyszeń lub fundacji, ale z naszych badań wynika, że nie mają one charakteru autentycznych organizacji pozarządowych. Zbudowaliśmy w Polsce coś na kształt publicznego sektora pozarządowego.
Co to oznacza?
Z przepisów unijnych wynika, że LGD powinny być tworzone na zasadach partnerstw publiczno-prywatnych, co oznacza, że powinni być w nich reprezentowani przedstawiciele trzech sektorów: publicznego, społecznego i gospodarczego z przewagą tych dwóch ostatnich Tak się jednak nie stało. Z naszych raportów wynika, że większość prezesów LGD to wójtowie, burmistrzowie, starostowie, a nawet w kilku przypadkach osoby zatrudnione na stanowiskach kierowniczych w instytucji płatniczej. We wszystkich województwach upublicznienie LGD przekracza 50 proc. Dla przykładu w województwie mazowieckim i małopolskim wynosi 51 proc, a w kujawsko-pomorskim 80 proc.
Jak to w ogóle jest możliwe?
Zdarza się, że przy stole partnerskim siedzą 3 osoby, które teoretycznie reprezentują administrację, organizacje pozarządowe i przedsiębiorców. W rzeczywistości są to wójt, prezes stowarzyszenia rozwoju kulturalnego danej gminy, którym jest dyrektor podlegającego wójtowi ośrodka kultury, oraz przedsiębiorca, którym może być dla przykładu pracownik gminy świadczący po pracy usługi doradztwa, rachunkowości czy pisania wniosków unijnych. Zdecydowana większość biur LGD jest otwarta w godzinach pracy urzędów gminnych, mają one w nich siedzibę, a pracownicy w nich zatrudnieni to stażyści lub osoby realizujące dodatkowe prace zlecone przez urząd.
Trudno jednak wójtom, burmistrzom czy starostom odmówić prawa do działalności społecznej?
To prawda. Jednak sytuacja, w której prezesem LGD jest pracownik starostwa lub agencji płatniczej, zaprzecza istocie kontroli wydawania środków unijnych. Kontrolujący jest kontrolowanym. Trzeba pamiętać, że decyzje finansowe podejmowane przez zarząd LGD dotyczą rocznie kilkuset tysięcy złotych. Dodatkowo, w niektórych grupach, roczne składki płacone przez każdą z gmin należących do LGD przekraczają kilkadziesiąt tysięcy złotych.
Organy sprawujące nadzór na administracją i instytucji odpowiedzialnych za stan finansów publicznych powinny zastanowić się, jak uzdrowić tę sytuację.
Jak zatem mogło dojść do powołania LGD w takim składzie?
Kluczem była specyficzna definicja przynależności do sektora społecznego, przyjęta w rozporządzeniu ministra rolnictwa i rozwoju wsi dotyczącym wyboru LGD. Zgodnie z nią obejmuje on osoby fizyczne działające na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Każdy, kto mieszka na wsi i zadeklarował, że działa na rzecz jej rozwoju, mógł się więc samoistnie do tego sektora zaliczyć. W ten sposób we władzach LGD znaleźli się starostowie, burmistrzowie, wójtowie, pracownicy urzędów i podległym im instytucji.
Takie rozwiązanie pozostaje jednak w sprzeczności z ustawą o stowarzyszeniach.
To prawda, ustawa ta nie dopuszcza udziału w stowarzyszeniach na zasadzie członka zwyczajnego osób prawnych, np. gmin. Mogą być tylko członkami wspierającymi – czyli bez prawa głosu – ale powinny wspierać stowarzyszenie. Dla LGD zrobiono wyłom od tej zasady i ustawa o Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich dała gminom możliwość bycia członkami zwyczajnymi LGD.
W jakiś sposób można to zmienić?
Najnowsze propozycje Komisji Europejskiej zmierzają w dobrym kierunku. W raporcie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczącym wdrażania Leadera w krajach członkowskich stwierdzono, że musi być wzmocniony merytoryczny nadzór nad programami rozwoju obszarów wiejskich również na etapie tworzenia szczegółowych przepisów i rozwiązań w krajach członkowskich. Definicja partnerstwa publiczno-prywatnego musi być precyzyjna. Dzisiaj mamy do czynienia z partnerstwem publiczno-publicznym. LGD to podmioty sektora prywatnego, działające na podstawie zupełnie innych przepisów niż podmioty sektora publicznego. Obowiązują inne podstawy i zasady zawierania umów, rachunkowości, sprawozdawczości, nadzoru, zarządzania itd. Tymczasem do LGD przeniesiono wiele praktyk z administracji, czyniąc z nich kolejne agencje do rozdziału środków unijnych. To właśnie zabija w nich innowacyjność, kreatywność i zdolność do wdrażania programów rozwoju oraz działań innowacyjnych.