rozwiń ›

Wydawanie decyzji przez ZUS

ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:

  • zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
  • ustalania płatnika składek,
  • przebiegu ubezpieczeń,
  • ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek,
  • ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek,
  • ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
  • wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 83 ustawy systemowej).

Ponadto ZUS wydaje decyzje w sprawach spornych, np. w sytuacji gdy stwierdzi, że dana osoba podlega lub nie podlega obowiązkowi ubezpieczeń społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy systemowej). Powyższy katalog spraw ma charakter otwarty, co oznacza, że ZUS wydaje również decyzje w innego rodzaju sprawach. Decyzje te mogą być zaskarżane przez płatników składek poprzez odwołanie do sądu.

Odwołanie od decyzji ZUS do sądu powszechnego

W przypadku decyzji wydawanych przez ZUS w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które mają charakter wiążący, a także w przypadku niektórych decyzji uznaniowych ZUS (np. w sprawie dodatkowej opłaty określonej w art. 24 ust. 1a ustawy systemowej) płatnikowi składek przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zasadniczo w tych sprawach właściwy jest sąd okręgowy. Odwołanie do sądu wnosi się za pośrednictwem jednostki ZUS, która wydała zaskarżoną decyzję, w terminie 1 miesiąca od jej doręczenia.

Odwołanie zostaje rozpatrzone w sądowym postępowaniu cywilnym – jest to postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wniesienie odwołania od decyzji ZUS wszczyna więc postępowanie sądowe. Odwołanie w powyższych sprawach podlega zatem rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, co potwierdza m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2023 r. (III USK 229/22). Sąd co do zasady jest zobowiązany albo oddalić odwołanie, albo je uwzględnić i zmienić w całości lub w części zaskarżoną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy.

WAŻNE

Odwołanie od decyzji ZUS składa się za pośrednictwem ZUS, który w razie jego nieuwzględnienia przekazuje je do sądu.

PRZYKŁAD

Jan K., prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegający z tego tytułu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, odwołał się od decyzji odmawiającej mu zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za styczeń 2025 r. (tzw. wakacji składkowych). Właściwy w sprawie sąd rejonowy uwzględnił odwołanie i zmienił wyrokiem zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zwolnił Jana K. z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne za styczeń 2025 r.

Jan K. jako płatnik składek zgłaszał do ubezpieczeń społecznych pracownika – Joannę N. – w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. ZUS uznał, że pracownik powinien być zgłoszony z tego tytułu również za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r., i wydał w tym zakresie decyzję o podleganiu ubezpieczeniom społecznym, która została zaskarżona przez płatnika składek. Właściwy w sprawie sąd okręgowy przyznał rację ZUS i oddalił odwołanie płatnika składek.

Do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Te zaś właściwe są w sprawach o:

  • zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy,
  • świadczenie rehabilitacyjne,
  • odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową albo służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Ochrony Państwa, Służbie Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Celno-Skarbowej,
  • ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności,
  • ustalenie poziomu potrzeby wsparcia,
  • zwolnienie z opłacenia składek (tzw. wakacje składkowe).

W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania albo siedzibę strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy, jak również występująca z żądaniem w pozostałych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wymienionych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli na tej podstawie nie można ustalić sądu właściwego, właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma siedzibę organ rentowy.

Odwołanie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji ZUS (przepisy ustawy systemowej oraz procedura cywilna tego nie przewidują). Decyzja może podlegać wykonaniu, w tym także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mimo że została zaskarżona do sądu powszechnego.

Zaskarżenie bezczynności ZUS

Odwołanie do sądu przysługuje w sytuacji niewydania przez ZUS decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. W postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązują różne terminy załatwiania spraw. Wynikają one przede wszystkim z procedury administracyjnej (art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale także z przepisów szczególnych (np. art. 118 ust. 1 ustawy emerytalnej). Przekroczenie tych terminów może być kwestionowane na drodze:

  • administracyjnej, przez wniesienie ponaglenia w razie niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Instytucja ta jest właściwa w przypadku spraw, w których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dalszej kolejności – skarga do WSA. W tych przypadkach na nieterminowe załatwianie spraw przez ZUS przysługuje skarga na bezczynność;
  • sądowej, przez wniesienie odwołania od bezczynności do sądu powszechnego (art. 83 ust. 3 ustawy systemowej). Instytucja ta jest właściwa w przypadku spraw, w których zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań do sądu powszechnego.

Odwołanie od bezczynności ZUS do sądu powszechnego przysługuje, gdy postępowanie przed ZUS zostało wszczęte, toczy się i nie zakończono go jeszcze przez wydanie decyzji. Nie jest więc możliwe wniesienie tego odwołania po zakończeniu postępowania. Odwołanie ma bowiem służyć zmobilizowaniu ZUS do zakończenia postępowania i wydania decyzji. Dodatkowo złożenie odwołania jest możliwe, gdy postępowanie przed ZUS toczy się co najmniej 2 miesiące. Termin ten liczony jest według przepisów procedury administracyjnej, a jego początek jest zróżnicowany w zależności od trybu wszczęcia postępowania w sprawie. W postępowaniach wszczętych na wniosek biegnie on od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie. W przypadku zaś postępowań wszczynanych z urzędu termin 2 miesięcy jest liczony od dnia wszczęcia postępowania.

PRZYKŁAD

Płatnik składek – Jan K. – 7 stycznia 2025 r. wniósł do ZUS żądanie wydania decyzji o wysokości zadłużenia z tytułu należności składkowych. Następnie 12 marca 2025 r. płatnik składek złożył odwołanie z uwagi na niewydanie decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o wydanie decyzji zadłużeniowej (do tego czasu ZUS nie wydał decyzji). Właściwy sąd okręgowy wydał wyrok uwzględniający odwołanie i zobowiązał ZUS do wydania decyzji w ciągu 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.

Sąd powszechny w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od bezczynności ZUS jest uprawniony do oddalenia odwołania albo jego uwzględnienia przy jednoczesnym zobowiązaniu ZUS do wydania decyzji w określonym terminie. Sąd może również orzec co do istoty sprawy, stwierdzając jednocześnie, czy niewydanie decyzji przez ZUS nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu 2 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku lub wszczęcia postępowania z urzędu nie jest wystarczającą przesłanką uwzględnienia odwołania przez sąd. Jest to jedynie jedna z przesłanek dopuszczalności merytorycznego rozpoznania odwołania, ale jej spełnienie nie przesądza o jego uwzględnieniu.

Autokontrola decyzji wydanej przez ZUS

Postępowanie autokontrolne dotyczy wydawanych przez ZUS decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Instytucja ta nie znajduje zastosowania do postępowania wszczętego wskutek złożenia wobec decyzji uznaniowej ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Autokontrola (samokontrola) obejmuje kompetencję ZUS wobec rozstrzygnięcia, od którego wniesiono odwołanie, do rozpatrzenia go we własnym zakresie przed przekazaniem go do sądu powszechnego. Jeżeli ZUS uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym przypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Natomiast jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, ZUS przekazuje sprawę niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, do sądu wraz z uzasadnieniem (art. 83 ust. 6 i 7 ustawy systemowej). Regulacja w tym zakresie została przewidziana zarówno w ustawie systemowej, jak i w procedurze cywilnej.

Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Po wniesieniu odwołania ZUS jest zobowiązany zapoznać się z treścią odwołania i zbadać legalność zaskarżonej decyzji pod kątem podniesionych w nim zarzutów, a także zgłoszonych żądań oraz przywołanych na ich poparcie okoliczności. W toku postępowania autokontrolnego ZUS jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kryterium weryfikacji przez ZUS zaskarżonej decyzji jest słuszność odwołania, a weryfikacja zaskarżonej decyzji następuje pod kątem jej zgodności z prawem. W trybie autokontroli ZUS może uwzględnić odwołanie w całości lub w części. Kompetencja autokontrolna ZUS jest ograniczona w czasie, tj. powstaje z dniem doręczenia odwołania do jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję, lub sporządzenia go w tej jednostce w formie protokołu, a wygasa z upływem 30 dni od tego zdarzenia.

ZUS w trybie autokontroli może uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję. Istotny jest jednak fakt, że rozstrzygnięcie ZUS wydane w tym postępowaniu zastępuje orzeczenie sądu, które zostałoby wydane w sądowym postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji ZUS w ramach autokontroli może uchylić lub zmienić decyzję tylko w takich przypadkach, w których takie rozstrzygnięcie może wydać sąd. Oznacza to, że ZUS, stosując tryb przewidziany w art. 83 ust. 6 ustawy systemowej, może zmienić w całości lub w części zaskarżoną decyzję. Od decyzji, która zapada w postępowaniu autokontrolnym, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach ogólnych.

PRZYKŁAD

Jan K. jako płatnik składek zgłaszał do ubezpieczeń społecznych pracownika – Joannę N. – w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. (podleganie ubezpieczeniu z tytułu zawartej umowy o pracę). ZUS uznał, że pracownik powinien być zgłoszony z tego tytułu również za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r., i wydał w tym zakresie decyzję o podleganiu ubezpieczeniom społecznym, która została zaskarżona przez płatnika składek. ZUS uznał odwołanie za słuszne i zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. Joanna N. nie podlega ubezpieczeniom społecznym z tytułu umowy o pracę u Jana K.

Odwołanie od decyzji w sprawie wakacji składkowych

O odmowie zwolnienia z opłacania składek w całości lub części ZUS także rozstrzyga w formie decyzji. Ponadto ZUS wydaje decyzję, jeśli stwierdzi w postępowaniu wyjaśniającym lub w toku kontroli, że płatnik składek nie spełnia określonych warunków do skorzystania ze wskazanego zwolnienia (art. 36e ustawy systemowej). Uwzględnienie przez ZUS w całości wniosku płatnika składek dotyczącego ww. ulgi w ramach wakacji składkowych nie wymaga wydania decyzji. Odwołanie od decyzji ZUS w tym zakresie przysługuje do sądu rejonowego. Należy je wnieść do sądu za pośrednictwem ZUS (który wydał tę decyzję), w terminie 1 miesiąca od doręczenia decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

W przypadku decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru – odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje (art. 83 ust. 4 ustawy systemowej). Strona ma prawo do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, a w dalszej kolejności – skargi do sądu administracyjnego. Decyzje te mają charakter uznaniowy. ZUS, wydając tego rodzaju decyzje, dokonuje w granicach prawa interpretacji interesu publicznego i realizuje pewne ustalone przez siebie cele. Władza sądownicza nie ingeruje w merytoryczne rozstrzygnięcia tych spraw, bada jedynie prawidłowość stosowania procedury przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Rozstrzyganie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przez sądy administracyjne jest odstępstwem od właściwości sądów powszechnych w tym zakresie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r. (I GSK 1972/19):

Naczelny Sąd Administracyjny

Sąd administracyjny (…) uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 [ustawy systemowej – przyp. redakcji] od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego) w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (…).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy:

  • jest środkiem prawnym wobec decyzji wydanej w pierwszej instancji,
  • przysługuje wobec decyzji nieostatecznej,
  • wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy inicjuje postępowanie, w którym dochodzi do ponownego, pełnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją przed organem, który ją wydał. Od decyzji, które są wydawane przez ZUS, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje do Prezesa ZUS. Jednak płatnik składek może zrezygnować z tego prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie jest bowiem wnioskiem fakultatywnym – strona może z niego skorzystać i spróbować uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie jeszcze w postępowaniu administracyjnym (ponowna analiza sprawy przez organ) albo pominąć ten etap i od razu zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego.

Podstawa prawna

  • art. 17b, art. 36e ust. 1–4, art. 38 ust. 1, art. 83 ust. 2–8 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – j.t. Dz.U. z 2025 r. poz. 350
  • art. 35, art. 37 ust. 1, art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 572
  • art. 118 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1631; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1674
  • art. 461 § 2, art. 4778, art. 4779, art. 47714 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego – j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1841

POWOŁANE ORZECZENIA SĄDÓW:

  • wyrok NSA z 26 maja 2020 r. (I GSK 1972/19)
  • wyrok SN z 26 kwietnia 2023 r. (III USK 229/22)