Wraz z ekspansją polskich firm na rynki europejskie wzrasta rola zaświadczeń A1 potwierdzających, że delegowany pracownik podlega polskim ubezpieczeniom społecznym. Wzrasta także liczba problemów i sporów z tym związanych. Jeden z nich to możliwość kwestionowania A1 przez inne państwo. Spór w tej sprawie odżyje na nowo za sprawą opinii rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE H.S. Øe w sprawach połączonych sygn. C-370/17 i sygn. 37/18 Vueling Airlines. [ramka] Pracodawcy nie zawsze pamiętają jednak, że polskie A1 może zakwestionować także organ ją wydający – a więc sam ZUS, nie czekając na wniosek z innego państwa. Co może wzbudzić jego podejrzenia? Chociażby konieczność wypłaty wysokich świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.
Wyjątek od zasady terytorialności
Zaświadczenie A1 służy realizacji zasady swobodnego przemieszczania się osób wykonujących pracę na terytorium Unii Europejskiej. Jest to dokument potwierdzający, że pracownik delegowany do innego kraju członkowskiego podlega systemowi ubezpieczeń społecznych kraju wysyłającego. Takie zaświadczenie zwalnia w konsekwencji polskiego pracodawcę z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w kraju, do którego jest delegowany pracownik. Przez okres delegowania pracownik nadal podlega zatem polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych, co w wielu przypadkach, biorąc pod uwagę poziom obciążeń z tytułu ubezpieczeń społecznych w innych krajach członkowskich, jest korzystne finansowo dla polskiego przedsiębiorcy.
Instytucja zaświadczenia A1 jest wyjątkiem od zasady terytorialności wynikającej z art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej: rozporządzenie). Według niej pracownik podlega ubezpieczeniu społecznemu tego państwa, na terytorium którego faktycznie wykonuje pracę. Ta zasada uzupełnia inną, nie mniej ważną zasadę prawa wspólnotowego w zakresie ubezpieczeń społecznych ‒ pracownicy delegowani podlegają ustawodawstwu tylko jednego kraju (art. 11 ust. 1 rozporządzenia).
Kwestia sporna
Zaświadczenie A1 może zostać cofnięte tylko przez organ, który je wydał. W konsekwencji zaświadczenia wystawione przez ZUS mogą zostać cofnięte wyłącznie przez ZUS. Oznacza to, że miejscowy organ z zakresu ubezpieczeń społecznych w innym kraju nie ma samodzielnego uprawnienia do cofnięcia zaświadczenia A1 wydanego przez ZUS. Dopóki to zaświadczenie obowiązuje, dopóty pracownik podlega polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych i zagraniczny organ nie może uznać, że dany pracownik podlega zagranicznemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia fundamentalnej zasady prawa wspólnotowego wyrażonej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą w zakresie ubezpieczeń społecznych pracownik delegowany może podlegać ustawodawstwu tylko jednego kraju.
Potwierdził to kilkukrotnie TSUE w swoich wyrokach (m.in. sygn. C-620/15 A-Rosa Flussschift, sygn. C-474/16). W myśl tych wyroków wyłącznym organem upoważnionym do oceny ważności zaświadczenia A1 jest organ państwa wysyłającego (w Polsce ZUS). Takie zaświadczenie jest zatem wiążące dla innych państw – zarówno organów w zakresie ubezpieczeń społecznych, jak i sądów cywilnych, karnych i administracyjnych. Co więcej, zaświadczenie pozostaje w mocy nawet wtedy, gdy organ innego państwa w ramach prowadzonego przez siebie postępowania stwierdzi, że przesłanki wydania zaświadczenia nie wystąpiły i w konsekwencji takie zaświadczenie nie powinno zostać wystawione przez ZUS. Taka decyzja miejscowego organu nadal nie będzie miała wpływu na ważność zaświadczenia wystawionego przez ZUS.
Jeżeli zatem miejscowy organ kwestionuje podstawy zaświadczenia A1 wydanego przez ZUS, to może jedynie zwrócić się do ZUS z wnioskiem o jego weryfikację. Jest to tzw. procedura dialogu, której celem jest ustalenie, czy zaświadczenie A1 zostało wydane zasadnie. Na skutek takiego wniosku ZUS przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zbada, czy okoliczności faktyczne, na podstawie których wydano zaświadczenie, były i są zgodne z rzeczywistością.
Pojawiają się wątpliwości
Działanie na wniosek organu innego państwa unijnego nie jest jedynym przypadkiem, kiedy ZUS weryfikuje zasadność wystawienia zaświadczenia A1. Drugim takim przypadkiem jest kontrola prowadzona na skutek wątpliwości pojawiających się po stronie ZUS. Może to mieć miejsce m.in. w przypadku, gdy w rzeczywistości nie występują przesłanki delegowania pracowników z Polski, gdy pracodawca ubezpieczonego nie prowadzi jednak normalnej działalności w Polsce lub gdy zachodzi konieczność wypłaty wysokich świadczeń dla pracownika objętego zaświadczeniem A1.
ZUS wydaje zaświadczenia A1 w oparciu o okoliczności faktyczne wskazane przez polskiego przedsiębiorcę. W ramach postępowania wyjaśniającego organ bada przede wszystkim to, czy okoliczności faktyczne rzeczywiście miały miejsce w momencie wystapienia o wydanie zaświadczenia A1 oraz czy nadal występują. Co do zasady bowiem okoliczności faktyczne uzasadniające zaświadczenie A1 muszą istnieć nie tylko w dniu wydania zaświadczenia, lecz także przez cały okres jego obowiązywania.
Jeżeli w ramach postępowania ZUS stwierdzi, że okoliczności faktyczne lub dowody na ich potwierdzenie były niezgodne ze stanem faktycznym albo doszło też do ich zmiany, przez co dalsze utrzymywanie zaświadczenia A1 nie jest zasadne, to wycofa zaświadczenie A1 z obrotu prawnego.
Wycofanie zaświadczenia może nastąpić również na wniosek samego wnioskodawcy (pracodawcy, pracownika), pod warunkiem jednak że jest to zasadne ze względu na zachodzące okoliczności faktyczne. Nie wystarczy sama wola wnioskodawcy. Nie może on bowiem decydować, któremu systemowi ubezpieczeń społecznych podlega. Determinują to przepisy unijne, a nie wola wnioskodawcy lub nawet ZUS (miejscowego organu). Jeżeli zatem ZUS uzna, że nadal istnieją podstawy do podlegania polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych, to wniosku o wycofanie zaświadczenia odrzuci i utrzyma podleganie polskiemu systemowi ubezpieczeń. ZUS cofa zaświadczenia w drodze decyzji administracyjnej.
Jakie skutki
Cofnięcie zaświadczenia ma dwa podstawowe skutki:
  • wyłączenie osoby objętej zaświadczeniem spod polskiego systemu ubezpieczeń społecznych oraz
  • konieczność zgłoszenia do systemu zabezpieczenia społecznego państwa przyjmującego.
Oczywiście nie są to jedyne konsekwencje, ale dalsze skutki są ich pochodną. Ubezpieczający pracodawca będzie zobowiązany:
  • złożyć do ZUS odpowiednie dokumenty;
  • rozliczyć się z ZUS (nastąpi zwrot składek uiszczonych za okres objęty zaświadczeniem);
  • rozliczyć się z miejscowym organem i uiścić zaległe składki (za okres uznany przez miejscowy organ za okres podlegania miejscowemu systemowi ubezpieczeń społecznych);
  • zapłacić ewentualną karę za brak zgłoszenia w określonym terminie.
Warto podkreślić, że przez wiele lat przypadki cofnięcia zaświadczeni A1 przez ZUS były stosunkowo rzadkie. Obecnie jednak są coraz częstsze, głównie ze względu na aktywność miejscowych organów, które podważają podstawy do objęcia danej osoby polskim systemem ubezpieczeń społecznych. Jest to po części skutek niezwykłej popularności oddelegowania w Polsce i masowego wykorzystywania tej instytucji przez polskich przedsiębiorców przy świadczeniu usług w krajach unijnych.
Opinia rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE H.S. Øe z 11 lipca 2019 r. w sprawach połączonych C-370/17 i 37/18 Vueling Airlines
Trybunał Sprawiedliwości UE w odpowiedzi na pytania francuskich sądów będzie rozważał, czy jego orzecznictwo dotyczące wiążącego skutku zaświadczenia E101 (a więc także A1) ma zastosowanie również wówczas, gdy sąd przyjmującego państwa członkowskiego stwierdza, że zaświadczenie to zostało uzyskane lub powołano się na nie w sposób noszący znamiona oszustwa.
Sądy powzięły taką wątpliwość w stosunku do Vueling Airlines, przewoźnika lotniczego z siedzibą w Barcelonie, ale operującego także we Francji. Francuska inspekcja pracy w wyniku kontroli stwierdziła że przewoźnik zatrudniał pracowników personelu latającego, których umowy o pracę podlegały prawu hiszpańskiemu, oraz pracowników personelu naziemnego, których umowy o pracę były regulowane przez prawo francuskie. Do francuskich ubezpieczeń społecznych zgłoszono jedynie personel naziemny. Członkowie personelu latającego byli natomiast posiadaczami zaświadczeń E101 poświadczających, że zostali czasowo oddelegowani do Francji i w okresie oddelegowania byli objęci hiszpańskim systemem zabezpieczenia społecznego. Inspekcja pracy stwierdziła, że zostali oni zatrudnieni w celu tego oddelegowania. Ponadto w przypadku niektórych rozliczenie wynagrodzenia wskazywało adres we Francji, a znacząca liczba zgłoszeń delegowania zawierała fałszywe deklaracje miejsca zamieszkania ukrywające fakt, że większość pracowników delegowanych nie była rezydentami hiszpańskimi, a niektórzy z nich nigdy wcześniej nie mieszkali w Hiszpanii. Zdaniem inspekcji pracy do francuskiego zabezpieczenia społecznego nie zostało zgłoszonych 103 pracowników.
Rzecznik generalny uznał, że sąd państwa przyjmującego może nie uwzględnić zaświadczenia, gdy istnieją obiektywne dowody świadczące o oszustwie, niezależnie od przebiegu ewentualnego dialogu między właściwymi instytucjami. Jego zdaniem od przyjęcia takiego rozwiązania zależy skuteczność zwalczania dumpingu socjalnego. Pojęcie to oznacza szeroki zakres zamierzonych nadużyć i sytuacji obchodzenia obowiązującego prawodawstwa europejskiego i krajowego (w tym przepisów i powszechnie stosowanych umów zbiorowych) umożliwiających rozwój nieuczciwej konkurencji poprzez niezgodne z prawem obniżenie kosztów pracy i kosztów operacyjnych oraz prowadzących do naruszeń praw pracowniczych i wyzysku.©℗
Oprac. Joanna Śliwińska