Fiskus pod lupą przedsiębiorców

Punktem wyjścia do debaty „Fiskus pod lupą przedsiębiorców” był raport „Przedsiębiorcy pod lupą fiskusa: niełatwe relacje pomiędzy podatnikami i organami podatkowymi” przygotowany przez MDDP oraz Konfederację Lewiatan. Opracowanie zestawia dane Ministerstwa Finansów z głosami przedsiębiorców, którzy w badaniach ankietowych ocenili kontakty z urzędami.

Otwierający dyskusję Jakub Warnieło, doradca podatkowy, partner i szef zespołu postępowań podatkowych i sądowych MDDP, nie miał wątpliwości, co jest obecnie wiodącym trendem w działaniach weryfikacyjnych aparatu skarbowego. Chodzi o czynności sprawdzające. Od 2022 r. ich liczba rośnie i w 2025 r. osiągnęła pułap 2,3 mln rocznie. W samym 2025 r. wartość zaległości podatkowych stwierdzonych wyłącznie w ramach czynności sprawdzających przekroczyła 10 mld zł. Z kolei liczba kontroli podatkowych oraz celno-skarbowych spada od kilku lat. Zmienia się jednak ich struktura wewnętrzna oraz ciężar gatunkowy. Choć ogólna liczba postępowań maleje, to proporcjonalnie coraz większą rolę odgrywają kontrole celno-skarbowe, uchodzące za najbardziej inwazyjne i rygorystyczne. Jeszcze kilka lat temu stanowiły one 12 proc. wszystkich prowadzonych kontroli, obecnie ich udział to już ok. 35 proc.

Jakub Warnieło zwrócił uwagę, że dla przedsiębiorcy zderzenie z kontrolą celno-skarbową pozostaje trudnym doświadczeniem. Przeciętny czas trwania takiego postępowania wynosi obecnie około roku, a średnie ustalenia z pojedynczej sprawy sięgają 1,4 mln zł. Jeśli machina kontrolna zostanie już wprawiona w ruch, prawdopodobieństwo zakwestionowania rozliczeń podatnika jest wysokie, bo skuteczność organów w wykrywaniu nieprawidłowości kształtuje się na poziomie 90‒95 proc. Ekspert odnotował, że obecnie w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) dominuje szybki kontakt w ramach czynności sprawdzających, z kolei w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) organy znacznie częściej od razu uruchamiają kontrole, koncentrując się w szczególności na cenach transferowych oraz na podatku u źródła.

Nowa doktryna KAS i bilans ostatnich lat

Do zaprezentowanych wniosków odniósł się Zbigniew Stawicki, podsekretarz stanu i zastępca szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Kierownictwo KAS zapoznało się z opublikowanym w tym roku raportem, widząc w nim, jak powiedział wiceminister, potwierdzenie słuszności obranej drogi. Podkreślił, że w relacjach gospodarczych nie ma wrogich obozów „państwo” i „biznes”.

– Prawdziwa linia podziału przebiega między podmiotami uczciwymi a przestępcami, którzy świadomie naruszają prawo – zaznaczył.

Aby wyjaśnić genezę nowej filozofii działania, minister cofnął się do kontroli celno-skarbowych z 2023 r. Wówczas aż 42 proc. postępowań kończyło się autokorektą podatnika w pierwszym możliwym terminie, tuż po doręczeniu dokumentów inicjujących sprawę. Dotyczyło to w dużej mierze takich danin, jak solidarnościowa, w przypadku której trudno podejrzewać podatnika o celowe oszustwo. Wskazał, że ten sam efekt budżetowy można osiągnąć bez uruchamiania machiny kontrolnej, a jedynie zwracając uwagę podatnikowi na wątpliwości. Wiceminister przytoczył statystyki, z których wynika, że w 2024 r. liczba kontroli celno-skarbowych spadła o ok. 2 proc. w relacji do roku poprzedniego, a mimo to wzrosły ustalenia i wpłaty do budżetu. Przełom nastąpił w 2025 r., kiedy liczbę kontroli celno-skarbowych zredukowano o ponad 27 proc., z ponad 7 tys. do nieco ponad 5 tys., a jednocześnie kwota ustaleń KAS wzrosła o 46 proc. Tendencja ta utrzymała się w 2026 r.

– Po trzech kwartałach nastąpił 10-procentowy spadek liczby kontroli celno-skarbowych, przy jednoczesnym wzroście ustaleń o ponad 4 proc. w porównaniu z analogicznym okresem roku 2025. Co najważniejsze, przełożyło się to na wymierne korzyści kasowe dla państwa. Wpłaty z tytułu kontroli celno-skarbowych osiągnęły kwotę 2,450 mld zł, przewyższając rezultat uzyskany w całym ubiegłym roku, kiedy zebrano 2 mld zł – poinformował Zbigniew Stawicki.

Opisał też skutki działania KAS w odniesieniu do świadomych przestępstw. Liczba ujawnionych fikcyjnych faktur wzrosła ze 126 tys. w 2023 r. do ok. 296 tys. w 2024 r. oraz 393 tys. w 2025 r. Przez trzy kwartały 2026 r. wykryto już 403 tys. pustych faktur. Zbigniew Stawicki podkreślił, że takie dokumenty wiążą się z wyłudzeniami VAT, ale to także narzędzie do nieuczciwego rozliczania dotacji czy maskowania finansowania grup przestępczych.

Wiceszef KAS podsumował, że celem państwa jest działanie w tle, czyli szybkie, skuteczne i niewidoczne dla uczciwego podatnika.

Ludzka twarz urzędnika i gwarancje prawne

Chociaż przedsiębiorcy dobrze ocenili elastyczność i bezpośredni kontakt z urzędnikami w ramach czynności sprawdzających, to raport MDDP i Lewiatana pokazał pewien paradoks. Ankietowani generalnie postulowali większe sformalizowanie tej instytucji przez uregulowanie zakresu badanych spraw, nałożenie na urząd obowiązku informowania o wszczęciu i zakończeniu procedury, ograniczenie możliwości ponownego badania tego samego okresu oraz wprowadzenie gwarancji bezpieczeństwa po jej sfinalizowaniu.

Do tych oczekiwań z ostrożnością odniósł się prof. Wojciech Morawski z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Wskazał, że zaspokojenie wszystkich postulatów może być trudne. Z jednej strony podatnicy chwalą brak rygorów formalnych, z drugiej domagają się pisemnych poświadczeń. Profesor Morawski przestrzegł również przed próbami wprowadzenia gwarancji bezpieczeństwa na gruncie czynności sprawdzających. Wyjaśnił, że urzędnik działający w trybie uproszczonym nie weźmie na siebie odpowiedzialności za zagwarantowanie komuś pełnego bezpieczeństwa prawnego bez drobiazgowego prześwietlenia szczegółów. W rezultacie zamiast szybkiego kontaktu przedsiębiorcy otrzymaliby procedurę przypominającą obecne interpretacje indywidualne, obwarowane dziesiątkami pytań i wyłączeń, co zabiłoby elastyczną istotę czynności sprawdzających.

Tomasz Michalik, doradca podatkowy i partner w MDDP, ocenił natomiast, że poszukiwanie kompromisu na tym polu nie oznacza godzenia ognia z wodą, lecz wyznaczenie bezpiecznego punktu równowagi. Podkreślił, że upowszechnienie czynności sprawdzających stworzyło nową jakość, budując nić zaufania między podatnikiem a aparatem skarbowym. Przedsiębiorcy czują, że po drugiej stronie „słuchawki” siedzi człowiek, który nie zasłania się skomplikowanymi formułkami prawnymi. Zdarzają się jednak nadużycia, jak na przykład wtedy, gdy urzędnicy naciskają na wycofanie wniosku o zwrot podatku lub dokonanie bezpodstawnej korekty; należy mieć jednak nadzieję, że mają one miejsce sporadycznie.

Tomasz Michalik zauważył, że przedsiębiorca nie rozróżnia niuansów proceduralnych, dla niego każdy kontakt ze skarbówką jest po prostu kontrolą. Skoro podatnik dostaje wezwanie, musi przygotować dokumenty i odpowiedzieć na pytania, to w naturalny sposób oczekuje jasnej informacji, że sprawa została definitywnie zamknięta, a jego rozliczenia uznano za poprawne. Podatnik musi wiedzieć, czy urząd uznał przedstawione wyjaśnienia za satysfakcjonujące, czy też zamierza przejść do kolejnego, bardziej inwazyjnego etapu weryfikacji.

O potrzebie uregulowania tej sfery mówił także Jakub Warnieło. Zdarza się, że czynności sprawdzające funkcjonują w praktyce jako nieformalna, niczym nieograniczona kontrola podatkowa. Doradcy spotykają się ze sprawami, w których wobec jednego podmiotu ten sam urząd skarbowy prowadzi dwie odrębne czynności sprawdzające dotyczące tego samego okresu rozliczeniowego. Często też czynności trwają kilkanaście miesięcy. Wyznaczenie minimalnego standardu gwarancji procesowych staje się w tym kontekście konieczne, aby wyeliminować skrajne sytuacje, nie niszcząc zarazem codziennej elastyczności.

Ministerialny plan działania

Odpowiedzią na takie postulaty ma być nowelizacja przepisów. Zbigniew Stawicki przypomniał, że w Ministerstwie Finansów toczą się zaawansowane prace legislacyjne, a projekt znajduje się na etapie konsultacji. Rządowy harmonogram zakłada przedstawienie dokumentu Radzie Ministrów na początku 2027 r., tak aby nowe regulacje weszły w życie w ostatnim kwartale przyszłego roku. Wiceszef KAS zauważył, że regulacje dotyczące czynności sprawdzających mają już niemal 30 lat. W tym czasie aparat skarbowy i technologie przeszły epokową rewolucję. Projekt zakłada przede wszystkim formalne wyodrębnienie etapu analitycznego, który toczy się wewnątrz urzędu bez angażowania podatnika. Gdy organ zdecyduje się wejść w relację z przedsiębiorcą, podatnik zostanie poinformowany zarówno o rozpoczęciu czynności, jak i o ich zakończeniu. Zostanie wprowadzony maksymalny termin prowadzenia czynności sprawdzających ograniczony do trzech miesięcy, bez możliwości jego przedłużania.

Doktor Agnieszka Franczak, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim i Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie oraz doradca podatkowy, powiedziała, że biznes nie oczekuje od administracji podatkowej pobłażliwości, lecz elementarnej symetrii w relacji z państwem. Skoro organy podatkowe dysponują coraz szerszym dostępem do danych i coraz bardziej zaawansowanymi instrumentami analitycznymi i weryfikacyjnymi, to zwiększeniu uprawnień kontrolnych musi towarzyszyć wzrost gwarancji proceduralnych podatnika. Podkreśliła, że im więcej administracja wie o podatniku w wyniku cyfryzacji i szerszego dostępu do danych, tym sprawniej powinna weryfikować jego rozliczenia, a nie wydłużać okres niepewności. Długotrwałe weryfikacje oznaczają dla firm koszty osobowe, wprowadzają stan niepewności, a w przypadku wstrzymywania zwrotów VAT mogą sparaliżować procesy inwestycyjne. Dodała, że równie istotne jest to, aby instytucje prawa podatkowego nie były przez organy podatkowe stosowane instrumentalnie, lecz wyłącznie w granicach ich ustawowych przesłanek i zgodnie z celem, dla którego zostały ustanowione.

Doktor Franczak zwróciła także uwagę, że jakości działania administracji podatkowej nie można mierzyć wyłącznie kwotami wyegzekwowanych zaległości i spadkiem liczby tradycyjnych kontroli; należy ją oceniać także przez pryzmat tego, czy podatnik wie, dlaczego jest weryfikowany, jak długo może potrwać weryfikacja, jakie prawa mu przysługują i czy może skutecznie zakwestionować działania organu. Problem powstaje wtedy, gdy czynności sprawdzające zaczynają w praktyce pełnić funkcję zbliżoną do kontroli podatkowej, mimo że nie towarzyszy im porównywalny zakres gwarancji proceduralnych dla podatnika. Postulowała, aby urzędy skarbowe wprowadziły prostą praktykę informacyjną w postaci zwięzłej broszury wręczanej przedsiębiorcy przy pierwszym kontakcie, która w przystępny sposób wyjaśniałaby charakter i podstawę podejmowanych wobec niego czynności, ich zakres oraz związane z nimi prawa i obowiązki podatnika.

Z kolei Przemysław Pruszyński, doradca podatkowy i ekspert Konfederacji Lewiatan, zaznaczył, że wysokie oceny wystawione czynnościom sprawdzającym przez przedsiębiorców świadczą o ich dużej dojrzałości. Gdyby praktyka ta opierała się na powszechnych nadużyciach i arogancji, ocena środowiska gospodarczego byłaby jednoznacznie negatywna. Biznes dostrzega pozytywne zmiany, jednak brak formalnego zakończenia procedury pozostaje dotkliwą luką. Zdaniem Przemysława Pruszyńskiego urzędnik po zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją powinien w jasny sposób zakomunikować przedsiębiorcy, nawet telefonicznie lub e-mailowo, że rozliczenie zostało zweryfikowane pozytywnie i sprawa jest ostatecznie zamknięta.

Zobacz również

Wezwania fiskusa mogą być pułapką dla fundatorów fundacji rodzinnych

Zapisz na później

KSeF, czyli permanentny monitoring

Podczas debaty poruszono wątek zderzenia tradycyjnych procedur weryfikacyjnych z cyfrową rewolucją, z Krajowym Systemem e-Faktur na czele. Tomasz Michalik wskazał, że w dobie jednolitych plików kontrolnych, powszechnego KSeF oraz nowoczesnych kas fiskalnych online państwo uzyskuje wgląd w czasie rzeczywistym w niemal każdą transakcję w relacjach gospodarczych oraz konsumenckich. W takich realiach kontrola przekształca się ze zjawiska punktowego w stan ciągłego badania rozliczeń, co prędzej czy później wymusi całkowite przedefiniowanie dotychczasowych modeli postępowań.

Odnosząc się do tej perspektywy, Zbigniew Stawicki zaproponował, aby zamiast o stanie permanentnej kontroli mówić raczej o permanentnym monitorowaniu bezpieczeństwa lub wręcz o opiece nad rynkiem. Podkreślił, że KSeF, w którym przetworzono już 860 mln faktur, nie nakłada żadnych nowych obowiązków materialnoprawnych. Państwo nie pozyskuje wiedzy, do której wcześniej nie miałoby prawa w ramach klasycznych postępowań, tyle że dostęp jest szybszy i bardziej zautomatyzowany. Dodał, że decyzja o czasowym odstąpieniu od karania za uchybienia związane z KSeF była w pełni bezpieczna, ponieważ rynek sam naturalnie wymusza uczestnictwo w systemie, spychając podmioty niewykorzystujące go na margines obrotu. Podatnik ma pełne prawo oczekiwać, że skoro przekazuje państwu gigantyczny zasób danych, to KAS wykorzysta je do szybkiej eliminacji przestępczości psującej rynek.

Jak mówił podczas dyskusji wiceminister, w przypadku kontroli ewidencjonowania na kasach fiskalnych większość sygnałów o nieprawidłowościach wpływa do urzędów od przedsiębiorców domagających się interwencji wobec nieuczciwych konkurentów zaniżających dzięki temu ceny.

Przemysław Pruszyński sformułował postulat świata biznesu. Wskazał, że skoro administracja dysponuje już kompletem faktur i informacji na swoich serwerach, to w naturalny sposób powinna drastycznie ograniczyć liczbę zapytań i wezwań kierowanych do firm. Wszelkie analizy powinny dokonywać się automatycznie w tle, bez angażowania czasu i środków księgowych. W tym samym duchu wypowiedziała się dr Agnieszka Franczak, zwracając uwagę, że zaawansowane narzędzia analityczne pozwalają organom łączyć dane z wielu niezależnych źródeł.

Inny wymiar tego zjawiska naświetlił prof. Wojciech Morawski, przestrzegając przed psychologicznymi konsekwencjami wszechobecnej cyfryzacji. Zauważył, że dla młodego pokolenia, ukształtowanego przez media społecznościowe, doniesienia o kasach online i natychmiastowym przesyłaniu danych o każdym zakupie nie brzmią jak troska o budżet, lecz jak totalna inwigilacja. Taki odbiór rodzi poważne ryzyko pojawienia się postaw buntowniczych i kontestowania instytucji państwa. Wskazał, że resort finansów musi podjąć szerokie działania edukacyjne, aby wytłumaczyć zwykłym obywatelom rzeczywistość. Zakres informacji się nie zmienia.

Zbigniew Stawicki zgodził się z koniecznością stosowania mniej hermetycznego języka, zwłaszcza w kontekście młodego pokolenia.

Motywacja urzędników i jakość prawa

Uczestnicy debaty odnieśli się do 95 proc. skuteczności kontroli celno-skarbowych. Jakub Warnieło podzielił się wątpliwością, czy wskaźnik ten wynika wyłącznie z nieomylności ministerialnych algorytmów typujących, czy też z presji. Zwrócił uwagę na psychologiczny mechanizm, w którym kontroler, który prowadzi żmudne postępowanie, przesłuchuje świadków, obawia się przyznać do pomyłki i zamknąć sprawę bez ustaleń.

Zbigniew Stawicki kategorycznie stwierdził, że w KAS nie istnieje oczekiwanie dokonywania ustaleń za wszelką cenę. Zapewnił, że żaden urzędnik ani analityk nie zostanie pozbawiony nagrody, zdegradowany czy ukarany za to, że teza kontrolna okazała się nietrafna. Jak zaznaczył, żadne mierniki pracy nie mogą zastąpić prawdy obiektywnej oraz obowiązku działania w granicach prawa, a każde rozstrzygnięcie podlega rygorystycznej kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej.

Eksperci byli zgodni, że nawet najlepsza postawa urzędników w terenie nie zbuduje trwałego zaufania, jeśli tworzone przez parlament prawo będzie niejasne, zmienne i represyjne. Przemysław Pruszyński przypomniał, że pierwsza część raportu Lewiatana i MDDP przyniosła złą ocenę stabilności polskiego systemu prawnego. Nierzadko przedsiębiorcy na początku listopada nie znają wszystkich ważnych zasad, które będą ich obowiązywać od stycznia. Tomasz Michalik zauważył na przykład, że obecnie mamy równolegle trzy różne projekty nowelizacji ustawy o VAT zamiast jednego spójnego aktu prawnego.

W dyskusji pojawił się wątek projektu zmian w ordynacji podatkowej (UC138), dotyczący odpowiedzialności członków zarządu za zaległości podatkowe spółek na podstawie art. 116 ordynacji podatkowej. Agnieszka Franczak pozytywnie oceniła kierunek zmian wzmacniających prawo członków zarządu do obrony w świetle orzecznictwa TSUE, a także odejście od czysto formalnego kryterium terminowego złożenia wniosku o upadłość na rzecz oceny należytej staranności, pod warunkiem oparcia jej na obiektywnych kryteriach. Krytycznie odniosła się natomiast do propozycji wydłużenia terminu z pięciu do aż siedmiu lat, w którym mogłaby zostać wydana decyzja o odpowiedzialności członka zarządu. Zapytała retorycznie, dlaczego menedżer ma odpowiadać własnym majątkiem po siedmiu latach, skoro administracja dysponująca systemami JPK, KSeF i STIR nie potrafiła zidentyfikować nieprawidłowości w spółce przez pięć lat?

Jakub Warnieło porównał to zjawisko do robienia dwóch kroków w przód i jednego kroku w tył, co może podkopywać budowanie partnerskich relacji państwa i biznesu.

W dyskusji padały też pozytywne przykłady. Profesor Morawski dobrze ocenił inicjatywy rządu dotyczące ustawowego zdefiniowania budynku i budowli w podatkach lokalnych po latach bezczynności przerwanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, planów likwidacji archaicznej solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli nieruchomości oraz skonsolidowania interpretacji, także tych dotyczących podatków lokalnych, w jednej publicznej bazie.

Przełamać nieufność

W dyskusji poruszono kwestię inflacji interpretacji indywidualnych, których jest już ponad 600 tys. Wojciech Morawski jest autorem publikacji w prasie zagranicznej pt. „Jak przetrwać w państwie z pół milionem interpretacji”. Ta liczba wywołuje zdziwienie wielu europejskich prawników. Jak powiedział, Polska jest unikalnym krajem, w którym za symboliczną opłatą 40 zł można pytać o rzeczy najbardziej oczywiste, traktując interpretację jak darmowe ubezpieczenie przed aparatem skarbowym.

Tomasz Michalik ocenił, że obecna konstrukcja interpretacji indywidualnych jest fatalna i całkowicie wypaczyła pierwotną ideę, postulując przecięcie tego węzła gordyjskiego przez odejście od masowo wydawanych interpretacji indywidualnych na rzecz odważniej stosowanych interpretacji ogólnych ministra finansów. Agnieszka Franczak zgodziła się, że ostatnie interpretacje ogólne uporządkowały praktykę i dały przedsiębiorcom realne drogowskazy. Profesor Morawski zauważył, że w latach 90. prawnicy zwalczali tzw. prawo powielaczowe, podczas gdy dziś to samo zjawisko nazywa się z szacunkiem prawem miękkim i traktuje jako ratunek przed złą legislacją.

Na koniec Zbigniew Stawicki podkreślił, że celem Krajowej Administracji Skarbowej jest wyraźne oddzielenie sfery profesjonalnej obsługi podatnika od sfery bezwzględnego ścigania przestępczości ekonomicznej. Czynności sprawdzające znajdują się dokładnie na styku tych dwóch światów, co tłumaczy ich niezwykłą wrażliwość społeczną. Jak puentował, administracja dąży do takiego modelu relacji, w którym za kilka lat raport o wzajemnych relacjach będzie mógł nosić tytuł „Przedsiębiorcy pod opieką fiskusa”.

Debatę prowadził Jacek Pochłopień.

PAO

Partner