Andrzej Porawski, przez 22 lata sekretarz strony samorządowej w komisji wspólnej rządu i samorządu terytorialnego / Media
Miał pan okazję pracować z kilkoma rządami. Z którym było najtrudniej?
Z obecnym. Dla mnie nie jest to trudność niespodziewana, bo w 2015 r. przeczytałem program wyborczy PiS. Wynikało z niego, że silne państwo to państwo scentralizowane. Ten program mi się nie podobał. Od zjazdu Solidarności w Gdańsku, od lat 1980-1981 przesiąkłem decentralizacją i uważam, że wzmacnianie państwa to przekazywanie tego, co możliwe, w dół. Góra powinna się zajmować wielką polityką, a nie szpitalami powiatowymi i szkołami podstawowymi. Nie zgadzamy się, by zastępować dochody własne samorządów pieniędzmi, o które trzeba się ubiegać w centrali.
Z Platformą Obywatelską współpraca układała się lepiej?
Nie bardzo. Dobra współpraca to była z rządem Hanny Suchockiej, która utworzyła Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. I potem z rządem Jerzego Buzka, który wprowadzał kolejne etapy decentralizacji. Tam byliśmy rzeczywiście wysłuchiwani.
O co samorządowcy mają największy żal do rządu Donalda Tuska?
Ten rząd deklaratywnie był bardzo prosamorządowy. Tyle że bardzo niewiele z postulatów samorządowych udało nam się załatwić. Przykładowo w ramach akcji „Stawka większa niż 8 mld zł” apelowaliśmy do rządu, żeby zwiększył udziały w PIT w związku z tym, że poprzedni rząd PiS wprowadził ulgi w podatku dochodowym, które nie zostały samorządom zrekompensowane (na marginesie - historia lubi się powtarzać, jak widać). Najpierw próbowaliśmy lobbować w tej sprawie i napotykaliśmy na mur niezrozumienia, potem zebraliśmy ponad 300 tys. podpisów i skierowaliśmy do Sejmu projekt obywatelski. Ale ówczesna wiceminister finansów Hanna Majszczyk jako główna księgowa budżetu negatywnie zaopiniowała nasz projekt. I tak temat uśmiercono. Walczyliśmy o zmiany w oświacie, o subwencję - choć tu prawdziwa katastrofa nastąpiła dopiero za rządów PiS. Zabiegaliśmy też o zmiany w Karcie nauczyciela, w urlopach nauczycieli dla poratowania zdrowia… Premier Tusk przychodził na te spotkania i mówił: „Sami się z nimi dogadajcie”. Tak więc były deklaracje, niezła atmosfera na spotkaniach, ale niewiele z tego wynikało.
PiS jest bardziej sprawczy?
Tak, ale nie w pożądanych przez nas kierunkach.
Gdybyśmy wytyczyli oś, po jednej stronie jest rząd, a po drugiej samorząd, to gdzie jesteśmy ustrojowo?
Mamy silny samorząd, ale Polska jest w Europie krajem nietypowym: najsilniejsze są gminy. W większości krajów demokratycznych najsilniejsze są regiony, potem jest szczebel pośredni, jeśli istnieje, a gminy są najsłabsze. Tymczasem w Polsce ze zdecentralizowanych środków publicznych gminy mają 80 proc., powiaty 12 proc., a województwa 8 proc. Co więcej, w innych krajach Europy Wschodniej, które weszły do UE, przekazano samorządom tylko majątek służący bezpośrednio do wykonywania zadań. Na Litwie nawet tego nie przekazano, formalnie to majątek państwowy w zarządzie samorządu terytorialnego, a nie własny. W Polsce samorządy dostały na własność całkiem duży zasób nieruchomości: mieszkania komunalne, budynki użytkowe, które częściowo już dawno sprzedały, a częściowo nadal wynajmują. I to wszystko dzięki komunistom, ponieważ oni zgodzili się przy Okrągłym Stole tylko na gminy. Dlatego polskie są najsilniejsze w Europie.
Czyli jesteśmy takim europejskim dziwadłem?
Jesteśmy, ale ja jako rzecznik samorządu gminnego uważam, że to bardzo dobrze. Zasada pomocniczości państwa polega na tym, że sprawy powinny być jak najbliżej obywatela. Sprawy, którymi może się zająć sam, powinny być w ogóle w jego rękach. Z reguły szczebel wyższy niechętnie oddawał zadania w dół, natomiast w Polsce przekazano gminom wszystko, co było można w tamtym czasie. A potem powiatom to, co było ponadgminne. Z kolei województwa dostały w gestię sprawy regionalne, których na starcie w ogóle nie mieliśmy, dlatego że w Polsce nie było wcześniej autonomicznych podmiotów regionalnych.
Czy to jest podział marzeń?
Tak, on odpowiada zasadzie pomocniczości państwa. Oddano gminom tyle, ile było można. Komuniści w rządzie Mazowieckiego tym się nie przejmowali, bo mieli cztery resorty, nie było zgody na powiaty i nowe województwa, więc tym się nie zajmowali. Dlatego reforma gminna została przeprowadzona bez przeszkód. Jak Jerzy Buzek wprowadzał powiaty i nowe województwa w latach 1998-1999, był już kolosalny opór administracji centralnej przeciwko przekazywaniu kompetencji - urzędów pracy, inspekcji sanitarnej itd.
Dziś często mówi się, że powiaty są najsłabsze w tej skądinąd udanej reformie.
To nieprawda. Mają wiele kompetencji, głównie administracyjnych, są gospodarzami dróg powiatowych i szkół średnich, szpitali powiatowych. Mają też kompetencje zarządzania, których gminy nie chcą przejąć. Są dobrą strukturą, o czym najlepiej świadczy to, ile zainwestowały w drogi. Miliardy złotych. Pozyskiwały też środki z zewnątrz. Do tego obsługa administracyjna - wszyscy mieszkańcy mają do niej dość blisko. Teraz, gdy ZUS przejmuje niektóre zadania od gmin, np. wypłaty 300+ czy 500+, to będzie dalej, bo ZUS ma swoje siedziby w województwach.
Stwierdził pan, że ZUS systematycznie prosi samorządy o pomoc przy wypłatach 300+, choć teraz to jego zadanie.
Bo to prawda! ZUS nie jest w stanie tego wykonać, jego struktury nie są do tego przygotowane. Liczy, że uda się to załatwiać przez internet, ale ani seniorzy od 300+, ani sporo rodzin od 500+ nie mają internetu. Albo niechętnie z niego korzystają. I w takich przypadkach ZUS zwraca się o pomoc do gmin. A ja proponuję moim kolegom z gmin, żeby powiedzieli: „Sami to róbcie”.
Gdy było to zadanie zlecone przez rząd, gminy otrzymywały pieniądze na jego realizację. Teraz, gdy ZUS prosi o pomoc, pieniędzy nie ma?
Właśnie! Co gorsza, ten rząd mówi obywatelom, że dobra, które otrzymują, pochodzą od niego. To jeden z głównych powodów, dla których zabierają te zadania gminom.
Obecny rząd dąży do centralizacji państwa, a tłumaczy to m.in. potrzebą zrównoważonego rozwoju czy standaryzacją usług publicznych, tzn. by każdy mieszkaniec mógł być obsłużony na podobnym poziomie.
Standaryzację usług załatwia się ustawą i rozporządzeniem, wzorem dokumentu, określeniem kwoty, jaką obywatel ma otrzymać. Większość usług, jakie realizujemy, ma standardy i one działają. Są po to, by obywatel miał poziom minimum, a od gminy otrzymuje często coś więcej. Dowód osobisty każdy dostanie w tym samym trybie, ale usługi oświatowe, opiekę społeczną - to uzyskuje dzięki temu, że to zadanie jest realizowane na dole. W dodatku gmina może dostosować sposób do swoich warunków i oczekiwań mieszkańców.
Czy dokonują się zmiany systemowe?
Na razie to głównie zapowiedzi, np. zasadniczej przebudowy służby zdrowia. To oczywiście potrzebne, ale według wizji PiS miałoby się to odbyć poprzez odebranie szpitali powiatom. To nie jest sposób załatwienia problemu. Organizację usług medycznych można odgórnie narzucić. Wystarczy wprowadzić zasadę, że jeden oddział X przypada na 100 tys. mieszkańców i promień dostępu do niego nie powinien być większy niż 50 km. I okaże się, że powinien być w co drugim szpitalu powiatowym.
A jak się dogadają, kto zorganizuje jaki oddział?
Powinno się wprowadzić odgórnie standard, a potem zaordynować: „Macie, drogie samorządy, dwa lata na dogadanie się, a jak nie, to my, czyli rząd, wyznaczymy, który szpital będzie miał ten oddział”.
Jakie zmiany za rządów PiS najbardziej namieszały w samorządach?
Już zabrali nam wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Sytuacja jest kuriozalna, ponieważ w ustawie jest wciąż zapisane, że to instytucja samorządowa, tyle że w pięcioosobowej radzie nadzorczej takiego funduszu samorząd ma tylko jednego przedstawiciela. Pozostali to przedstawiciele ministra albo narodowego funduszu, który też podlega ministrowi. W oświacie samorząd nie może zmienić organizacji sieci szkół, za którą płaci, bez zgody kuratora, który nie daje na to złotówki, a tylko się szarogęsi. I dopóki to nadzór pedagogiczny, to proszę bardzo…
A subwencja z budżetu państwa nie zależy od kuratora i jego oceny sytuacji?
Nie, to część subwencji ogólnej, dochód quasi-własny. Subwencję wylicza komputer, a gmina może z niej nawet wybudować drogę. Sporadycznie zdarzały się gminy, które wydały na szkoły mniej, niż dostały z części oświatowej subwencji ogólnej. Dziś to już przeszłość, skala dopłat do subwencji oświatowej jest tak wielka, że już nawet politycy z PiS mówią, że trzeba coś zrobić z finansowaniem szkół. Ale chcą nam zabrać subwencję szkolną i sami płacić pensje nauczycielom.
I duża część samorządów będzie za.
Tak, bo będą dopłacać do szkół mniej niż dziś.
To w czym problem?
Teoretycznie nie ma problemu. We Francji nauczyciel w szkole publicznej ma status urzędnika państwowego i dostaje pieniądze od ministra finansów. Ci, którzy teraz dopłacają do szkół, chętnie oddadzą pensje nauczycieli i zajmą się zatrudnieniem woźnego i naprawami dachu. Ale to jeszcze nie jest przesądzone. To będzie duże ryzyko dla rządu, chyba że za jednym zamachem odbiorą nam część dochodów własnych. Dziś subwencja szkolna pokrywa tylko 80 proc. wynagrodzeń w oświacie.
Czy dwukadencyjność to tak niebezpieczna zmiana, jak przedstawiali ją samorządowcy?
Tak. Ona nie ma sensu, bo najlepiej reguluje to wyborca. Byli prezydenci, wójtowie, burmistrzowe, którzy okazywali się kiepscy i po jednej kadencji ich wymieniono. Albo i w trakcie kadencji. Ale są też ci dobrzy, akceptowani przez społeczność lokalną. Ta zmiana podoba się partiom, bo dziś wielu burmistrzów i prezydentów to ludzie niezależni. A partie chciałyby wsadzić tam swoich.
A możliwości podwyżki, jaką daje tegoroczna nowelizacja ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw? Dziś maksymalna pensja dla prezydenta miasta to 12,5 tys. zł. Będzie ok. 20 tys. Czy to coś zmieni?
Nie. Ostateczny głos ma rada gminy. Dominująca jest chęć powrotu do wynagrodzeń sprzed reformy Kaczyńskiego z 2018 r. (gdy na kanwie tzw. afery nagrodowej w rządzie obniżono uposażenia parlamentarzystów, a także wynagrodzenia zasadnicze samorządowców - red.) plus ewentualna waloryzacja w stosunku do tamtego poziomu.
Na styku z samorządami działa kilku członków rządu: Paweł Szefernaker, Michał Cieślak, teraz Artur Soboń…
Minister Soboń przygotowywał założenia do kluczowej dla nas ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyglądały one najgorzej, jest szansa, że wrócimy do rozmów. O Cieślaku się nie wypowiem. O Szefernakerze mam dobre zdanie. Wiążę nadzieję z tym, że to on przewodniczy komisji, która rozpatruje wnioski o dofinansowanie inwestycji, jestem przekonany, że będzie bardziej obiektywnie. Wniosków ma wprawdzie na 90 mld zł, a do dyspozycji 20 mld, więc będzie wielu niezadowolonych. Ale na pewno nie będzie takich skandalicznych różnic jak w II i III naborze w Rządowym Funduszu Inwestycji Lokalnych. Dostaną wszyscy, ale mniej.
PiS - np. przez zmiany w Polskim Ładzie - relatywnie zmniejsza dochody własne samorządów, a zwiększa rolę środków centralnych, które dzieli rząd. Jak reagują samorządowcy?
To powoduje po naszej stronie konieczność mobilizacji. Żeby jeszcze lepiej wykorzystać potencjał majątku gmin. W wielu miejscach on nie pracuje tak, jak by mógł, ale mamy przykłady gmin, które ten majątek wykorzystują fantastycznie, np. Wyszków na Mazowszu. Sprzedawał niepotrzebną mu ziemię, kupował tereny inwestycyjne, co pokazuje, jak można z gospodarki nieruchomościami wyciągnąć więcej na rozwój. Otwiera się też szansa rozmowy o zmianach w podatku od nieruchomości gruntowych. Oczywiście nie ma w Polsce mowy o katastrze, gdyby ktoś chciał go wprowadzić, to trwałoby to 7-10 lat. Gdybyśmy ucywilizowali podatek od gruntów, wprowadzili nowe kategorie zależne od ich przeznaczenia, zmieniłoby to sytuację na lepsze. Dziś deweloperzy często nie budują tam, gdzie jest infrastruktura, tylko na łąkach pod lasem. Potem wprowadzają się ludzie, przychodzą do wójta i mówią: „Nie mam drogi czy rury, a pan bierze ode mnie podatek i ma obowiązek mi je wybudować”.
A teraz zaczną jeszcze wyrastać domy 70-metrowe.
Na szczęście ta ustawa w praktyce nie będzie realizowana. W czasie prac w Senacie wszyscy - architekci, urbaniści, samorządowcy - mówili, że jest zła, że przyczyni się do chaosu budowlanego i spowoduje niebezpieczeństwo dla ludzi. Bo budowanie domu kompletnie bez nadzoru to jakiś horror.
Jak niby zniechęcić ludzi do stawiania tych budynków?
Moim zdaniem nikt nie będzie chciał stawiać budynków na zgłoszenie. Nie ma takich projektów, lokalizacji. Poza tym mam nadzieję na szybką nowelizację tej ustawy, bo są w niej oczywiste błędy.
Wracając do deweloperów - chodzi o to, by docisnąć ich finansowo i by danina utrudniała chodzenie na skróty?
Chodzi o to, by docisnąć tych, którzy te łąki chętnie sprzedają, o powstrzymanie spekulacji gruntami i niekontrolowanego rozlewania się miast, na którym ktoś korzysta. Częściowo deweloper, bo tanio kupił grunt, częściowo właściciel, który sprzedał łąkę. Za to my jako społeczeństwo płacimy koszty trzy razy droższej infrastruktury, bo do tych wszystkich osiedli trzeba dociągnąć kanalizację i wodę, drogi. I to budujemy z podatków nas wszystkich. Te zjawiska powstrzymałby podatek od nieruchomości gruntowych dostosowany do przeznaczenia określonego gruntu. Nie powinno się budować na podstawie WZ (decyzji o warunkach zabudowy - red.), powinny być wyznaczone tereny w planach ogólnych i miejscowych.
Czy tu nie zawiniły same samorządy? W wielu miejscach nie ma planów zagospodarowania przestrzennego.
Związek Miast Polskich protestował przeciwko ustawie z 2003 r. i przeciw WZ. Inne lobby były jednak silniejsze. Wprowadzono de facto uproszczoną procedurę, gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, i dopuszczono do polityki przestrzennej architektów. Tymczasem w pierwotnym projekcie mieli to być wyłącznie urbaniści. Większość architektów nie myśli kategoriami przestrzeni, lecz bryły. Ale stało się i dano wtedy gminom narzędzie, które zaczęły wykorzystywać. Jedne, bo nie miały pieniędzy na plany i cierpliwości do prowadzenia procedur planistycznych, a drugie, bo tak było wygodniej. Trzecie - bo mogły poczuć władzę. Powstało też zagrożenie korupcyjne, bo jest pełna uznaniowość takich decyzji. Do tego sądy zaczęły uznawać WZ jako dokumenty o charakterze quasi-planistycznym. A przecież wydaje się je każdemu, kto o nie wystąpi. To nonsens.
Co jeszcze doskwiera polskiemu samorządowi?
Bardzo drobiazgowe przepisy. Reguluje się np., jaka ma być szerokość parapetu w budowanej szkole. Akty wykonawcze do ustawy o pomocy społecznej położone jeden na drugim mają wysokość 80 cm. A to zadanie własne gminy i powinno być realizowane tak, jak gmina sobie ustali w ramach określonych standardów. A to, że niektóre sprawy są uregulowane tak drobiazgowo, ubezwłasnowolnia samorządy.
To objaw centralizacji?
To objaw nadregulacji. Tych rozporządzeń nie wprowadził ten rząd - one są już od dawna.
Jaki będzie wynik starcia PiS - gminy w dążeniu do centralizacji?
Będziemy musieli to potem odwojować. Gminy dadzą sobie radę. Dzięki potencjałowi, w jaki zostały wyposażone, i puli zadań, których nie będzie można samorządom odebrać. Próbuje to zrobić minister Czarnek - rozmawia za pośrednictwem kuratorów z dyrektorami szkół, a nie z gminami. Na początku obeszła nas minister Zalewska z reformą systemu edukacji. To poszło poza Komisją Wspólną jako projekt poselski. Dziś PiS pokazuje nam projekty ustaw, ale jeśli zaopiniujemy je negatywnie, to i tak je przeprowadza, bo ma bezwzględną większość w parlamencie. Choć próby bypasowania Komisji Wspólnej bywały już wcześniej...
Samorządowcy twierdzą często, że państwo obciąża samorządy nowymi zadaniami i nie daje dodatkowych pieniędzy albo daje mniej. Ale niższy PIT uszczupli również dochody budżetu. Czy samorządy nie powinny podzielić się z rządem kosztami?
Uczciwie - tak. Ale to, co się dzieje, nie ma nic wspólnego z uczciwością. Jak będzie więcej pieniędzy na rynku, będą większe wpływy z VAT i akcyzy, a my nie mamy w nich udziału. Mniej więcej 40 proc. tych pieniędzy wróci do rządu. A do nas nie wróci ani złotówka. Powinien być zwiększony nasz udział w PIT, kwestia tylko, o ile.
Wiceminister finansów Sebastian Skuza tłumaczył, że byłoby to nierówne traktowanie jednostek samorządu terytorialnego. Mamy gminy, gdzie dominuje podatek rolny, a wynagrodzenia są bliskie minimalnym. Tam baza PIT po podniesieniu kwoty wolnej będzie znikoma.
Ale te gminy już dziś mają mało z PIT, ich budżety nie są na nim oparte. Istnieje system wyrównawczy. Bank Światowy opracował rekomendacje do jego modyfikacji, ale on dziś działa i bez tego, bo jeśli dochody z podatków spadają, to wzrasta subwencja wyrównawcza. Te gminy powinny natychmiast odczuć rekompensatę. System wyrównawczy powinien zostać zmodyfikowany, bo jest oparty tylko na kryteriach dochodowych, a powinien też uwzględniać kosztowe. Bo niektóre gminy ponoszą wyższe koszty realizacji niektórych zadań. Tu wskaźnikiem jest np. gęstość zaludnienia. W gminie rzadko zaludnionej, a rozległej, usługi komunalne są droższe.
Jak będzie wyglądał samorząd w końcówce dekady?
Trudno powiedzieć. Ja twierdzę, że gminom wielka krzywda się nie stała i nie stanie. Znajdą modus vivendi. Zmniejszą zatrudnienie. Do tej pory niechętnie to robiły, bo często są głównym pracodawcą, ale gdy zaczęła się pandemia, to pierwszym działaniem samorządów w dużych miastach było nieprzyjmowanie ludzi. W ten sposób przez ruch naturalny - rocznie parę procent odchodzi na emerytury czy do innej pracy - optymalizowano zatrudnienie. A gdy doszła praca online i okazało się, że można w ten sposób wykonać sporo zadań, koszty administracji zoptymalizowano. Choć administracja to tylko 10 proc. kosztów w samorządach, to zawsze można w ten sposób uzyskać jakieś oszczędności, a przy okazji lepiej zorganizować jej działanie. Gminy zaczną też optymalizować koszty energii, np. przez wspólne zakupy. Na pewno mają teraz pieniądze na inwestycje - to trzeba przyznać. Wprawdzie muszą się o nie ubiegać, często się kłaniać, ale wykorzystają te środki i np. zmodernizują elementy gospodarki komunalnej, co może spowodować, że ona będzie tańsza, bardziej efektywna. Przed nami nowa perspektywa unijna, są pieniądze, które premier Morawiecki rozdaje, podkreślając, że to on jest taki dobry… Gminy je wezmą i zbudują za nie infrastrukturę.
Takie pomniki PiS?
Trzeba budować odpowiedzialnie. Dopóki są to drogi czy kanalizacja, dopóty to jest potrzebne. I te inwestycje dominują. A jak to będą nowe aquaparki, to później trzeba będzie je utrzymać. Wierzę w rozsądek samorządu i widzę po wnioskach, które złożono, że to będą potrzebne inwestycje. I one będą wymagały utrzymania, ale na początku koszty będą małe. Zmierzyć się z tym problemem będą musiały następne pokolenia.
Współpraca Anna Ochremiak