W 2025 r. Polska będzie 20. gospodarką świata – tak wynika z prognoz PKB. Sukces ten wywołał dyskusję, czy powinniśmy dostać miejsce w elitarnej grupie G20. Geopolityka i dyplomacja pokazują, że siła państwa to coś więcej niż wskaźniki makroekonomiczne. Polska wciąż wypada na tych polach słabiej, niż wskazywałaby siła naszej gospodarki. Global Soft Power Index 2025 plasuje nas dopiero na 32. miejscu.

Polska administracja publiczna cierpi na chroniczny problem silosowości. To zjawisko, w którym poszczególne ministerstwa działają jak „udzielne księstwa”, koncentrując się na wąskich, sektorowych celach kosztem spójności i strategicznej wizji państwa. Na słabości związane z pracą administracji i procedurami nakłada się logika polityczna, wedle której resorty są rozdzielane partyjnym frakcjom lub ugrupowaniom wchodzącym w skład rządzących koalicji. Na temat silosowości od lat powstają kolejne raporty, ale niewiele w tej sprawie się zmienia. Urzędnicze rozbicie dzielnicowe stało się trwałym elementem systemu.

To oznacza nie tylko tworzenie niespójnych i chaotycznych polityk publicznych, które często wymagają nowelizacji. Ta wewnętrzna dezorganizacja staje się kluczową barierą dla wzmacniania pozycji Polski za granicą. Bez reform nasz kraj nie przekuje miejsca w czołówce gospodarek świata w równie silny głos na arenie międzynarodowej.

Geopolityczny przeciąg

W kluczowych negocjacjach międzynarodowych – czy to w Unii Europejskiej, NATO, Światowej Organizacji Handlu (WTO), czy w Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) – Polska wielokrotnie prezentowała nieskoordynowane stanowiska. Przykładem są negocjacje klimatyczne. „Ministerstwa gospodarki, klimatu i finansów wysyłały różne sygnały partnerom europejskim, co osłabiało pozycję negocjacyjną kraju” – przypomina w raporcie Fundacja im. Kazimierza Pułaskiego. W efekcie nasza dyplomacja jest niespójna, reaguje z opóźnieniem i traci zdolność do aktywnego kształtowania regulacji na forum globalnym, stając się często jedynie biernym wykonawcą decyzji podjętych przez innych. Milczenie na arenie międzynarodowej bywa odbierane jako zgoda. Pozwala innym pisać scenariusze, które przekuwamy potem w krajowe polityki publiczne.

Wszystko to ma miejsce w okresie dużych zmian w porządku międzynarodowym. Profesor Bogdan Góralczyk trafnie mówi o „geopolitycznym przeciągu” – stary ład, kreowany przez świat transatlantycki, już nie funkcjonuje, a nowy jeszcze nie powstał. Rośnie znaczenie Chin i Indii. W wielu miejscach wciąż wybijają interesy rosyjskie. Powojenne organizacje międzynarodowe, takie jak ONZ, nie odgrywają już roli, którą nadały im państwa założycielskie.

To o tyle groźne, że wpływy Rosji czy Chin mogą otrzymywać swoisty znak jakości za pośrednictwem instytucji międzynarodowych. W ONZ kraje te mają nie tylko możliwość weta, lecz także wielu sojuszników, np. wśród państw Afryki i Azji. W WHO widać coraz silniejsze wpływy chińskie. W czasie pandemii COVID-19 wiele mówiono o sukcesie chińskiego modelu walki z chorobą, a jednocześnie unikano rozmów o doświadczeniach Tajwanu. Interesy polityczne wzięły górę nad zdrowiem mieszkańców globu. Po wyjściu USA z WHO wpływy Chin są jeszcze silniejsze.

Dlatego nie powinniśmy traktować każdej rekomendacji WHO czy innej organizacji międzynarodowej jako prawdy objawionej. Musimy sprawdzać, jakie interesy mogły stać za danym zaleceniem i jak to może oddziaływać na nasz kraj. Musimy włączać krytyczne myślenie i oceniać rekomendacje poprzez analizę korzyści i kosztów.

Siła na miarę gospodarki

W odpowiedzi na silosowość w polskich rządach od lat proponuje się różne recepty, w tym podejście whole-of-government. To koncepcja określająca systemową zdolność państwa do działania jako jeden, skoordynowany podmiot w obszarach, które wymagają przekroczenia granic resortów i agencji. Sednem jest odejście od silosowego myślenia w administracji poprzez łączenie celów, instrumentów i odpowiedzialności między urzędami. Priorytetem powinien być sukces państwa, a nie pojedynczego ministerstwa. To jakościowa zmiana, wymagająca silnego centrum koordynacyjnego.

W najbliższych miesiącach ocenimy, czy powołanie Macieja Berka na stanowisko ministra nadzoru nad wdrażaniem polityki rządu poprawi jego spójność działań. Jednocześnie lepszej międzyresortowej integracji wymaga polityka zagraniczna i udział Polski w instytucjach międzynarodowych.

Nawet jeśli w danej dziedzinie pojawia się resort wiodący, to powinien on odgrywać rolę bardziej moderatora niż dominatora. Ważne jest wypracowywanie jednego stanowiska negocjacyjnego Polski, które uwzględnia wiedzę i różne interesy, a przy tym nie zapomina o wpływie na rozwój i funkcjonowanie gospodarki. Dlatego w kluczowych sprawach potrzebna jest wielosektorowa ocena skutków regulacji (OSR). Chodzi o to, by uniknąć dominacji jednego resortu, kierującego się często względami politycznymi lub historycznymi. Mógłby to być element poprawy całego procesu legislacyjnego i mechanizmu tworzenia dokumentów OSR, w których silosowość i pomijanie perspektyw różnych resortów i sektorów są nierzadko widoczne.

Na forach międzynarodowych głosu Polski w sprawach dotyczących klimatu nie może definiować wyłącznie resort, który ma go w nazwie. Trzeba patrzeć też, co jest korzystne dla naszej energetyki, przemysłu i rozwoju. Kiedy na agendzie jakiejś instytucji pojawiają się kwestie regionalnych i globalnych regulacji czy podatków cyfrowych, to nie można oddawać tego tylko resortowi cyfryzacji. Tematy te dotyczą również finansów publicznych, innowacyjności i bezpieczeństwa, w tym stosunków transatlantyckich. Gdy WHO forsuje coraz bardziej restrykcyjne regulacje wyrobów tytoniowych, to poza głosem resortu zdrowia trzeba uwzględnić interesy rolników, handlu, przedsiębiorców, pracowników i fiskusa – w tym ryzyko wzrostu szarej strefy. Całościowe spojrzenie pozwala znaleźć odpowiedni balans. Silosowość łatwo prowadzi do tego, że korzyści z perspektywy jednego resortu wygrywają z kosztami dla całego społeczeństwa, gospodarki i państwa.

Warto pamiętać, że są też sprawy, w których porozumienie powinno być budowane na poziomie ponadpartyjnym. W czasach silnej polaryzacji trudno sobie wyobrazić konstruktywną debatę o bezpieczeństwie, budżecie obronnym czy reformie wymiaru sprawiedliwości. Ale byłoby to niezbędne, by odpowiedzieć na pytania, jak finansować wzrost wydatków na armię albo co zmienić w statusie sędziów.

Myślenie i budowanie procedur w duchu podejścia whole-of-government może być kluczowym narzędziem do burzenia silosów. Dobrym krokiem było skupienie w jednym miejscu koordynacji nad deregulacją – widać na tym polu postępy legislacyjne. Może uda się pewne rzeczy przyspieszyć dzięki powołaniu ministra nadzoru nad wdrażaniem polityki rządu. Dużo więcej należy zrobić w sferze koordynacji przedstawiania polskiego stanowiska za granicą w ważnych dla naszego kraju kwestiach. Zamiast armii pełnomocników rządu do spraw cząstkowych, potrzebujemy sprawnego ośrodka koordynacji strategicznej oraz kompetentnych, międzyresortowych koordynatorów.

Czas, abyśmy przestali być biorcą zasad i zaczęli wpływać na kreowanie reguł oraz rekomendacji organizacji międzynarodowych w taki sposób, by uwzględniały one także nasze interesy, a korzyści przewyższały koszty. Polska świetnie się rozwijała po 1989 r., ale wiele jeszcze przed nami, zanim dogonimy najzamożniejsze kraje. Musimy więc odpierać różne zewnętrzne hamulce dla rozwoju.

Milczenie lub nieskoordynowany głos Polski osłabia nasze wpływy na arenie międzynarodowej. Nie możemy pozwolić na to, by silosy administracyjne zniweczyły nasze aspiracje globalne. Polska ma dziś gospodarkę na miarę G20. Pora, by miała też międzynarodową siłę państwa na miarę swojej pozycji ekonomicznej. ©Ⓟ