Umowa dotyczyła dóbr o łącznej wartości 271 mln dol. To krok naprzód. W tym miesiącu UE ogłosiła jednak, że nałoży cła na amerykańskie dobra, m.in. traktory, ketchup i sok pomarańczowy. Wartość towarów objętych nowymi taryfami szacuje się na ok. 4 mld dol. Oto właśnie dwa kroki w tył, które – jeśli historia czegoś uczy – po prostu musiały być zrobione. Cła są jak skrzyżowanie zombie z feniksem: za każdym razem, gdy wydaje się, że udało się je wykończyć, odradzają się silniejsze. Takie obciążenia wciąż są kijem, którym rząd kraju A okłada rząd B, marchewką dla lokalnych producentów i magnesem na głosy wyborców, którzy lubią, gdy wskazuje się im wroga hen daleko, za granicami. Co jest źródłem nieśmiertelności celnego absurdu?

Chiński rykoszet

Ekonomia nie jest nauką uprawianą przez ludzi szczególnie ugodowych, ale w przypadku ceł istnieje w niej szeroki konsensus: szkodzą. Dlaczego? Bo obniżają obroty handlowe i zwiększają koszty prowadzenia biznesu, co przekłada się na wyższe ceny i likwidację miejsc pracy. Niepoślednie znaczenie ma tu to, że cła to piach w trybach podziału pracy i specjalizacji, procesów umożliwiających globalny wzrost produktywności, a co za tym idzie – płac.
Istnieją, oczywiście, dysydenci, którzy twierdzą, że cła to skuteczne narzędzie polityki gospodarczej. Że prowadzą one do wzrostu narodowego dobrobytu i pozwalają dyscyplinować państwa, które stosują praktyki uznawane z jakichś przyczyn za karygodne. Takich dysydentów pełno było w obozie doradców ustępującego prezydenta Donalda Trumpa. Wymienianie ich z nazwiska byłoby jednak równie sensowne, co robienie podobnego zaszczytu czołowym „teoretykom” płaskiej Ziemi. Jedno z najbardziej kompleksowych badań w tym zakresie w styczniu 2019 r. opublikowali badacze Międzynarodowego Funduszu Walutowego: Davide Furceri, Swarnali A. Hannah, Jonathan D. Ostry i Andrew K. Rose. W pracy „Macroeconomic Consequences of Tariffs” (Makroekonomiczne konsekwencje ceł) przeanalizowali dane z 151 państw z lat 1963–2014. Wyniki nie pozostawiają wątpliwości: „Wzrosty ceł prowadziły w krótkim terminie do ekonomicznie i statystycznie istotnych spadków produktu krajowego i produktywności. Wzrosty ceł wywoływały także większe bezrobocie, wyższy poziom nierówności oraz aprecjację kursu walutowego” – piszą badacze. W ostatnich latach w MFW nastąpiła rewizja jego intelektualnych podstaw i coraz trudniej podejrzewać fundusz o bezkrytyczny stosunek do liberalnej ortodoksji. A jednak badanie potwierdza panujący od czasów Adam Smitha ekonomiczny konsensus. To wymowne.
Ale takie globalne i przekrojowe ujęcie może nie być przekonujące dla wszystkich. Może cła nie sprawdzają się zazwyczaj, lecz sprawdzają w wyjątkowych przypadkach, np. gdy są dobrze przemyślane. Wróćmy do Stanów Zjednoczonych. Trudno podejrzewać globalnego hegemona o to, by jego polityki nie były poprzedzone należytym namysłem. Nawet jeśli przywódcą USA jest myśliciel pokroju Donalda Trumpa, ich wprowadzenie poprzedza imponująca liczba debat i raportów.
Cła stały się jednym z głównych narzędzi „czynienia Ameryki znów wielką”. Miały ściągnąć do niej z powrotem wcześniej wyeksportowane do Chin miejsca pracy w przemyśle. W tym roku okazało się, że są także karą za to, że Pekin nie zdusiły na czas epidemii koronawirusa, wpuszczając go w światowy obieg. Trump ogłosił z Chinami wojnę celną: podniósł cła na ich produkty, głównie przemysłu stalowego, ze średnio niecałych 3 proc. w 2018 r. do 21 proc. w 2019 r. (obecnie ok. 19 proc.). Przy okazji wzrosły cła na towary z Kanady, Meksyku, Europy i Indii. Dla Trumpa wojna celna miała być – jak to ujął – „łatwym zwycięstwem”. Była?
Nie. USA wystrzeliły podatkowy pocisk w stronę Chin, ale dostały rykoszetem.
„Przeprowadzono kilka badań, szacujących utratę miejsc pracy netto w USA w wyniku nałożenia ceł. Wyliczenia wahają się od 175 tys. do 300 tys.” – tłumaczy w jednym z wywiadów Sandra Polaski, ekonomistka z Uniwersytetu Bostońskiego, która zbadała wpływ ceł na zatrudnienie w Michigan. Okazało się, że od początku kadencji Trumpa zniknęło w tym stanie 55 tys. miejsc pracy w przemyśle, w którym duży udział ma zależny od oclonej stali sektor motoryzacyjny.
Tom Lee i Jacqueline Varas, analitycy konserwatywnego ośrodka badawczego American Action Forum, w artykule „The Total Cost of Trump’s Tariffs” (Całkowity koszt ceł Trumpa) zwracają uwagę, że cła nie tylko zabierają miejsca pracy, lecz także w ujęciu rocznym zubożają amerykańskich konsumentów o 57 mld dol., bo producenci przenoszą na nich koszty taryf. Tracą jednak przy tym udziały w rynkach eksportowych na rzecz firm z krajów, które ceł importowych nie nakładają, co dodatkowo obniża ich przychody i skłania do dalszych podwyżek. W efekcie może być nawet tak, że jeden dodatkowy dolar opłaty celnej to więcej niż dolar podwyżki cen.

Oni się nigdy nie uczą

Gdyby Trump prześledził efekty polityki handlowej Ronalda Reagana, na którego często się powoływał, wiedziałby, że tak właśnie musi się to skończyć. Reagan we wczesnych latach 80. XX w. nałożył cła na japońskie motocykle i auta, co przyczyniło się do zaniku 60 tys. miejsc pracy w amerykańskim przemyśle motoryzacyjnym w okresie 1982–1984. Jak to możliwe? Skoro import aut konkurencji do USA został istotnie utrudniony, lokalny przemysł motoryzacyjny powinien był rozkwitnąć, prawda? Otóż amerykańscy producenci aut, pozbawieni konkurencji, zaczęli podnosić ceny. A jednym z narzędzi umożliwiających stałe utrzymywanie wysokich cen było ograniczenie produkcji, ergo: zmniejszenie zatrudnienia.
Czy nie można takich rzeczy przewidywać? Fundamentalną przyczyną nieskuteczności ceł jest to, że gospodarka nie jest prostym arkuszem kalkulacyjnym, lecz systemem naczyń połączonych. Tyle że połączonych dynamicznymi, nieliniowymi relacjami. Akcja rodzi reakcje, które z sobą interferują – wchodzą w sprzężenia zwrotne, dając często rezultat inny niż zadeklarowany przy okazji rzekomo zbawiennej interwencji rządu. W przypadku ceł gospodarcza dynamika prowadziła zawsze do jednego rezultatu: ubożenia. Można więc było zakładać, że tak będzie także w przyszłości, jeśli taryfy nadal będą stosowane.
Jedną z reakcji na politykę Trumpa były cła odwetowe, które na amerykańskie produkty nałożyły inne kraje, głównie Chiny. To dodatkowo osłabiło zyski firm z USA (zmniejszył się ich eksport) i przyczyniło się do obniżenia zatrudnienia. Niestety, odwet był nieunikniony. Polityka interwencjonistyczna ma to do siebie, że przypomina domino: jedna interwencja pociąga za sobą kolejne. Ale nałożenie ceł przez kraj A na kraj B prowadzi nie tylko do nałożenia ceł przez kraj B na kraj A. Prowadzi także do manipulacji walutami i rozdawnictwa subsydiów, co pogłębia etatyzm i nieefektywności.
Kraj, na którego produkty nakłada się cło, może zdewaluować swoją walutę w celu skompensowania dodatkowych kosztów swoim eksporterom. Dokładnie to zrobił Pekin. Gdy USA wprowadziły nowe taryfy, w połowie zeszłego roku chiński bank centralny po raz pierwszy od dekady obniżył stopę referencyjną. Oclony kraj może również dopłacać bezpośrednio do swojego eksportu. Chociaż praktyka ta jest zakazana przez Światową Organizacje Handlu, do której należą Chiny, to przecież inter arma silent leges (w czasie wojny prawa milczą). I można się spodziewać, że Pekin to robi, tyle że w jakiś zaowalowany sposób. Zwłaszcza że ma w tym spore doświadczenie – dopłaty eksportowe były w latach 90. XX w. jednym z głównych elementów polityki handlowej Chin. Swoją droga, cła, które UE chce nałożyć na USA, to kolejna kostka interwencjonistycznego domina: zemsta za subsydiowanie przez Amerykę Boeinga, największego konkurenta europejskiego Airbusa. Nie żeby Unia była w tym względzie bez winy – sama subsydiuje Airbusa, za co USA nałożyły na jej produkty karne cła w zeszłym roku. Gra w cła i subsydia nigdy się nie kończy, bo to nie politycy ponoszą jej koszty. Ponoszą je – jak już pisaliśmy – konsumenci. Dla nich wojna celna zawsze jest przegrana. A im biedniejsi konsumenci, tym ta przegrana jest bardziej bolesna.
Od lat 70. XX w. do 2005 r. obowiązywał na Zachodzie system kwot i ceł na import wyrobów tekstylnych z gospodarek wschodzących, który rocznie likwidował w nich – zgodnie z szacunkami Banku Światowego – ok. 27 mln miejsc pracy. Oznacza to, że bogaci, syci mieszkańcy Zachodu, prowadząc niecelną politykę celną, jeszcze mocniej szkodzili najuboższym ludziom na ziemi. Wojny celne lat 2018–2020 mają ten sam skutek. Jak zauważa Kenneth Rapoza na łamach portalu Forbes.com, w 2019 r. chińskie firmy w wyniku nałożenia ceł na ich produkty musiały obniżyć ceny i zwalniać, a w najlepszym wypadku szukać tańszych robotników poza granicami kraju – w Wietnamie, Bangladeszu czy Malezji. Pensje spadły, miejsca pracy zniknęły. Nikt wojen celnych nie wygrał, ale za to wszyscy zbiednieli. Brawo, panie Trump! Brawo, panie Xi Jinping!

Gospodarka pod kloszem

Ale może cła pomagają nie tyle wygrywać doraźne bitwy, ile budować potęgę gospodarki w długim okresie? Historycznie rzecz biorąc, takie właśnie przekonanie, przynajmniej deklaratywnie, żywiły elity polityczne, jak świat długi i szeroki. Gdy na początku XX w. siła gospodarcza Wielkiej Brytanii bledła w porównaniu z nową potęgą Niemiec czy Stanów Zjednoczonych, brytyjscy politycy nie chcieli się z tym pogodzić. – Nie ma już branży cukrowej, nie ma już jedwabnej, żelazo jest zagrożone, bawełna jest zagrożona. Jak długo będziemy to znosić? – lamentował w 1903 r. brytyjski przedsiębiorca i polityk Joseph Chamberlain (ojciec przyszłego premiera Neville’a Chamberlaina). Popierał plan wprowadzenia ceł ochronnych dla rodzimego przemysłu. Panowało wówczas przekonanie, że protekcjonistyczna polityka pozwoliła rozkwitnąć amerykańskim firmom i konkurować na arenie między narodowej. Pogląd ten utrzymuje się zresztą do dzisiaj wśród historyków gospodarki. Niesłusznie.
Yeo Joon Yoon, ekonomista z Instytutu Międzynarodowej Polityki Gospodarczej Korei (Korea Institute for International Economic Policy – KIEP) w pracy „The Role of Tariffs in U.S. Development, 1870–1913” (Rola ceł w rozwoju USA w latach 1870–1913) pisze: „Czy USA rozwinęłyby się w takim stopniu bez wysokich ceł nakładanych na przemysłowe dobra importowe w XIX w.? (…) W przeciwieństwie do popularnych opinii okazuje się, że efekty ceł były niewielkie. Przyczyniły się zaledwie do 4 proc. wzrostu produkcji przemysłowej i do niewiele ponad 1 proc. wzrostu globalnej produkcji w latach 1870–1913. Najsilniejszym czynnikiem rozwojowym amerykańskiej gospodarki nie były cła, lecz duże wzrosty siły roboczej” – pisze ekonomista.
Douglas A. Irwin, ekonomista z Dartmouth College i autor książki „Clashing over Commerce: A History of US Trade Policy” (Spierając się o handel: historia amerykańskiej polityki handlowej), idzie jeszcze dalej. Według niego cła tak naprawdę spowalniały akumulację kapitału i wzrost USA w branżach, w których je wprowadzano. Nakładano je jednak na ograniczony zestaw towarów: dobra przemysłowe, które były produkowane także na krajowym rynku. „Stany Zjednoczone uprzemysłowiły się w latach 40. i 50. XIX w., a więc w okresie przed wojną domową, gdy cła były bardzo niskie. Po wojnie tempo industrializacji, gdy cła były już wysokie, bo rząd potrzebował pieniędzy na wydatki militarne, nie zmieniło się. Byliśmy otwarci na inwestycje zagraniczne i na imigrantów, którzy przywozili nam ze sobą know-how oraz nowe technologie. Jeśli jakaś innowacja pojawiała się w Wielkiej Brytanii, w ciągu pół roku wprowadzano ją także w USA. Pod koniec XIX w. w Stanach mocno rozrósł się sektor usługowy, poprawił się transport, rozwinęła się bankowość, co stało się motorem olbrzymiego zwiększenia produktywności w gospodarce, zupełnie niezwiązanego z cłami. Cła nie zaszkodziły nam tylko dlatego, że byliśmy dużym rozwiniętym rynkiem, z którym inne nawet i bez tych taryf nie miały szans konkurować” – tłumaczy Irwing. I przy okazji odrzuca inną popularną tezę, że cła pomogły rosnąć w XIX w. innym krajom – Argentynie, Kanadzie czy Niemcom.

Ignorancja matką ceł

Skąd więc bierze się nieśmiertelność ceł? Z ignorancji.
Łatwo byłoby o tę ignorancję posądzić polityków, gdyby nie to, że mają oni dostęp do najtęższych umysłów ludzkości, które tłumaczyły im szkodliwość takich rozwiązań. Na przykład wyjaśniał to władzom Wielkiej Brytanii w czasach Chamberlaina Arthur C. Pigou, uczeń Alfreda Marshalla. Dzisiaj prezydentowi USA klaruje to – za pośrednictwem felietonów w „ New York Timesie” – Paul Krugman. „Polityka celna Trumpa tworzy niepewność, która daje biznesowi silny bodziec, by przesunąć plany budowy nowych fabryk czy tworzenia miejsc pracy” – pisze w jednym z nich. Zdaniem Krugmana prezydent nakłada cła pod idiotycznymi pretekstami (np. takim, że kanadyjska stal zagraża bezpieczeństwu narodowemu USA) i kiedy mu się podoba. A robi to, bo może. Amerykańskie prawo daje mu taki przywilej. „Oto dlaczego Trump jest zwolennikiem ceł: pozwalają mu na korzystanie z nieograniczonej władzy, karanie wrogów i nagradzanie przyjaciół” – pisze Krugman. Nie jest tak, że Trump nie rozumie, że cła szkodzą gospodarce. Rozumie, ale wie, że są po prostu elementem systemu znanego jako kapitalizm kolesiów.
Idźmy dalej tym tropem. Skoro politycy rozumieją realne oddziaływanie ceł na gospodarkę i wykorzystują je do działań szkodzących ogółowi, to dlaczego ten ogół się na to godzi? Ponieważ ich nie rozumie. Ludzie nie traktują nowych ceł jako nowych podatków, bo te nie podnoszą zwykle ceny produktów bezpośrednio, lecz w wyniku złożonej relacji przyczynowej. Łatwo wyborcom wmówić, że cła mają wyrównać warunki rynkowej gry i są wymierzone jako słuszna kara w nieuczciwych konkurentów, jak Chiny, które kradną technologie, uprawiają dumping cenowy i wypuszczają w świat wirusy. Daleki, nieznany wróg to użyteczne narzędzie konsolidowania elektoratu. Z kolei niektóre branże lokalnego przemysłu na wprowadzeniu ceł mogą korzystać – umacnia się ich siła rynkowa, czyli władza nad konsumentami. Tymczasowo oczywiście, bo rosnące koszty i malejący popyt w końcu zaszkodzą także im. Problem w tym, że długofalowe efekty trudniej wyizolować z innych zjawisk gospodarczych – przemysłowcy również nie łączą jednego z drugim w relacji przyczynowej. Wydaje im się, że zyskali, a tracą. Stąd ich częste poparcie dla protekcjonizmu celnego.
Między rządzącymi a rządzonymi panuje asymetria informacji, czyli przepaść w wiedzy ekonomicznej, którą ci pierwsi wykorzystują dla własnego interesu. Jaki to ma związek z Polską? Nasz kraj jako członek UE nie prowadzi odrębnej polityki celnej. Z jednej strony to dobrze – nie może strzelać sobie w stopę, jak Amerykanie. Z drugiej strony Polska musi mieć nadzieję, że decyzja o naciśnięciu spustu nie nastąpi w Brukseli. Niestety, często następuje. Wojny celne prowadzone przez UE, Amerykę i Chiny mają wpływ na nasz dobrobyt, bo przyczyniają się do spowolnienia także w naszej wymianie handlowej z zagranicą. WTO prognozuje, że światowe obroty handlowe w 2020 r. polecą w dół o ok. 9,2 proc. Błędem byłoby jednak wiązać ten spadek wyłącznie z pandemią – trend zniżkowy rozpoczął się już w zeszłym roku, czyli w apogeum wojen celnych. Jak wynika z szacunków MFW, potyczki taryfowe USA i Chin odpowiadają za ok. 9 proc. tego spadku.
Czy istnieje lekarstwo na ekonomiczną ignorancję, a więc i szansa, że świat przestanie prowadzić wojny celne? W połowie XIX w. Wielką Brytanię nawiedziła seria klęsk żywiołowych, a nad krajem zawisło widmo głodu. Ludzie zrozumieli, że za braki w żywności odpowiada nie natura, lecz brytyjska polityka handlowa ograniczająca import. Wyszli na ulicę z transparentami wzywającymi do uwolnienia handlu. Udało się. Przynajmniej tymczasowo. Może pandemia da podobny impuls w XXI w.? W Azji to się już dzieje. 15 listopada 15 azjatyckich krajów podpisało umowę o wolnym handlu. Oby tylko po tym kroku naprzód nie nastąpiły dwa w tył.