Fasadowy sukces UE. Kto i ile pieniędzy przekaże Ukrainie?

– Mamy porozumienie. Decyzja o udzieleniu Ukrainie wsparcia w wysokości 90 miliardów euro na lata 2026–27 została zatwierdzona. Wypełniamy nasze zobowiązania – powiedział przewodniczący Rady Europejskiej (RE) António Costa podczas konferencji podsumowującej ostatni w tym roku szczyt przywódców Unii Europejskiej.

Spotkanie z mediami zorganizowano późno w nocy z czwartku na piątek. Niecodzienna pora wynikała z faktu, że negocjacje w sprawie unijnej pomocy dla zaatakowanej przez Rosję Ukrainy zgodnie z przewidywaniami były burzliwe, zwłaszcza za sprawą twardego stanowiska rządu Belgii.

Pożyczka reparacyjna vs. wspólny dług

Komisja Europejska (KE) położyła na stole dwie koncepcje tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzebne Kijowowi środki – mowa o pożyczce reparacyjnej uruchomionej z wykorzystaniem zamrożonych rosyjskich aktywów oraz zaciągnięciu przez kraje UE wspólnego długu. Od początku nikt nie miał wątpliwości, że Niemce zależy na przeforsowaniu pierwszego z tych rozwiązań.

Mimo spotkań w trzy pary oczu ani jej, ani jej rodakowi, kanclerzowi Niemiec Friedrichowi Merzowi, nie udało się przekonać do swoich argumentów szefa belgijskiego rządu Barta De Wevera, który od tygodni głośno artykułował obawy związane z ewentualnymi roszczeniami Kremla. Około 80 proc. wszystkich zamrożonych w UE zasobów banku centralnego Rosji, szacowanych na 210 miliardów euro, przechowywanych jest w izbie rozliczeniowej Euroclear z siedzibą w Brukseli.

De Wever domagał się m.in., by pozostałych 26 stolic udzieliło jego krajowi gwarancji finansowych na wspomnianą kwotę 210 miliardów euro. „Jednak pomysł przyznania Belgii czeku in blanco nie miał szans powodzenia, ponieważ państwa obawiały się nieograniczonej odpowiedzialności finansowej” – relacjonuje portal Politico.

Optykę belgijskiego premiera podzielały Włochy, Bułgaria, Malta, Czechy, w których kilka dni temu władzę przejął populistyczny gabinet Andreja Babiša, a także Węgry i Słowacja tradycyjnie niechętne dalszemu finansowaniu wysiłków wojennych Ukrainy. Poza KE i władzami Niemiec za pomysłem pożyczki reparacyjnej były rządy Polski, Holandii, Hiszpanii, Portugalii oraz państw bałtyckich i nordyckich.

Krok w tył

Ostatecznie Costa i von der Leyen poinformowali dziennikarzy, że w konkluzjach ze szczytu Rady Europejskiej znalazł się zapis o zamiarze zaciągnięcia przez UE wspólnego długu na rynkach kapitałowych zabezpieczonego unijnym budżetem i przekazaniu tych funduszy Ukrainie w formie nieoprocentowanej pożyczki.

Porażka unijnych organów i Merza, który w ostatnim czasie wyrósł na najaktywniejszego europejskiego polityka zaangażowanego w kwestię ukraińską, to sukces nie tylko De Wevera, ale również Babiša, Viktora Orbána i Roberta Ficy. Praga, Budapeszt i Bratysława zagwarantowały sobie bowiem wyłączenie z uzgodnionej w Brukseli operacji finansowej.

„Pożyczka ta zostanie spłacona przez Ukrainę dopiero po otrzymaniu reparacji. Do tego czasu aktywa [...] pozostaną unieruchomione, a Unia zastrzega sobie prawo do ich wykorzystania w celu spłaty pożyczki, zgodnie z prawem UE i prawem międzynarodowym” – podkreślono w konkluzjach czwartkowego szczytu. Dokument wzywa ponadto organy unijne do kontynuowania prac nad – przynajmniej chwilowo wyrzuconym do kosza – projektem pożyczki reparacyjnej.

Groźby Rosji

Szef RE przekonuje, że zwołał czwartkowe obrady przede wszystkim po to, by znaleźć pieniądze dla Kijowa, i to się udało niezależnie od obranej przez UE ścieżki. Z kolei De Wever stwierdził, że kraje leżące blisko Rosji „chcąc ukarać Putina poprzez odebranie mu pieniędzy, kierowały się emocjami, a nie racjonalnością”.

– Brak porozumienia w sprawie pożyczki reparacyjnej pokazał, że UE nie jest jednolita, jeśli chodzi o wspieranie Ukrainy. Z polskiej perspektywy najbardziej niepokoi fakt, że wśród państw otwarcie sprzeciwiających się udzielaniu Kijowowi dalszej pomocy są nasi sąsiedzi, z którymi tworzymy format V4 – mówi DGP dr Szymon Zaręba, koordynator programu „Prawo międzynarodowe i gospodarka światowa” w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych.

Rezultat szczytu z zadowoleniem przyjęto na Kremlu – Kiriłł Dmitrijew, specjalny wysłannik Rosji ds. inwestycji i współpracy gospodarczej, ocenił, że zwyciężyły „prawo i zdrowy rozsądek”, a „podżegacze wojenni pod wodzą nieudaczniczki Ursuli [von der Leyen – red.] otrzymali poważny cios”.

W opinii Zaręby Rosja otrzymała potwierdzenie, że jest w stanie ingerować w wewnętrzne procesy decyzyjne UE poprzez różnego rodzaju groźby, których w ostatnich tygodniach nie brakowało. Kreml ostrzegał, że próba przejęcia unieruchomionych aktywów byłaby równoznaczna z wypowiedzeniem wojny i poskutkowałaby środkami odwetowymi wobec europejskiego biznesu.

– Uważam, że choć obawy, które podnosiła Belgia, nie urzeczywistniłyby się w najgorszej formie przewidywanej przez premiera Barta De Wevera, nie potraktowano ich z należytą uwagą – ocenia Zaręba.

Jak tłumaczy analityk PISM, w razie przejęcia zamrożonych aktywów Rosja mogłaby oczywiście wystąpić z roszczeniem wobec innego kraju, pozostaje jednak pytanie o skuteczność takiego kroku. Jedną z potencjalnych ścieżek byłoby postępowanie przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości dotyczące naruszenia immunitetu państwa. Problem w tym, że taka procedura rozpoczyna się dopiero po wyrażeniu zgody przez pozwany kraj.

W grę wchodzą jeszcze ewentualne postępowania przed trybunałami arbitrażowymi na podstawie umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji, którą Rosja zawarła z Belgią. Skorzystanie przez Moskwę z tej klauzuli najpewniej byłoby nieskuteczne, ponieważ tego typu porozumienia obejmują inwestycje prowadzone w innych państwach przez podmioty prywatne, natomiast środki, które banki centralne deponują za granicą, nie są uznawane w międzynarodowym i krajowym orzecznictwie za inwestycje.

Co więcej, zabezpieczenia zaproponowane niedawno przez KE mówiły o tym, że nawet jeśli pozaunijny trybunał arbitrażowy podzieliłby argumenty Rosji – co zdaniem Zaręby jest mało prawdopodobne – to na terytorium UE egzekucja takiego wyroku byłaby zablokowana, ponieważ organy państw członkowskich nie uznawałyby go.

– Rosji pozostałaby możliwość wyegzekwowania zasądzonych kwot poprzez zajęcie aktywów, które poszczególne państwa czy instytucje, jak choćby Euroclear, przechowują poza UE. Taki scenariusz Belgia traktowała jako jedno z największych zagrożeń i to była jedna z głównych kwestii spornych w negocjacjach dotyczących pożyczki, choć, jak wspomniałem, szanse na to, że którykolwiek trybunał stanie po stronie państwa gwałcącego międzynarodowe normy, są nikłe. Sądząc jednak po efektach negocjacji, obiekcje Belgów pozostały w mocy – dodaje ekspert.