rozwiń ›

Wzmacnianie pozycji radnych oraz zwiększanie transparentności działań organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (jst) było jednym z głównych celów nowelizacji ustaw samorządowych z 2018 roku. Kluczowym narzędziem służącym do realizacji tych założeń jest instytucja interpelacji, określona obecnie w artykule 24 ust. 3–7 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Orzecznictwo sądów administracyjnych rzuca jednak cień na efektywność tego mechanizmu, stawiając pod znakiem zapytania, czy odpowiedź na interpelację radnego może podlegać kontroli sądów administracyjnych. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gliwicach z 24 kwietnia 2023 roku (III SA/GI 228/23) a także wcześniejszy judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego (III OSK 4967/21) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II SA/Kr 293/19) ukazują głębokie niezrozumienie krytycznych dla samorządu uprawnień radnego i spór prawny o granice jego mandatu kontrolnego.

Nie osłabiać słabych już radnych

Omawiane orzeczenie WSA w Gliwicach dotyczyło skargi radnego na pismo prezydenta miasta będące odpowiedzią w przedmiocie zwolnień z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla posiadaczy Karty Dużej Rodziny. Radny zarzucił organowi wykonawczemu błędną interpretację ustawy o Karcie Dużej Rodziny i domagał się stwierdzenia nieważności stosowanej przez miasto interpretacji, zwrotu wpłaconych środków oraz zasądzenia kosztów postępowania. WSA w Gliwicach skargę radnego odrzucić. Stanął na stanowisku, że odpowiedź na interpelację radnego, o której mowa w art. 24 ust. 6 u.s.g., nie spełnia wymogów aktu lub czynności podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Aby dany akt mógł być zaskarżony do sądu, musi spełniać kryteria określone w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). A zatem musi to być władcze działanie organu administracji publicznej, skierowane do podmiotu niepodporządkowanego mu organizacyjnie i służbowo, a także dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu administracyjnego zaskarżone pismo nie spełniało tych kluczowych kryteriów. Relacja między radnym a organem wykonawczym – zdaniem sądu – ma charakter wewnętrzny, a uprawnienia radnego wiążą się z funkcją kontrolną tego organu. Akt ten nie stanowi władczego działania skierowanego do niepodporządkowanego podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących radnemu jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. Zaś sama odpowiedź na interpelację nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków prawnych dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień bądź obowiązków strony skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał brak możliwości zainicjowania drogi sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Niestety takie stanowisko pomija ustrojowy sens interpelacji jako instrumentu kontroli administracji publicznej. Interpelacja nie jest czynnością o charakterze politycznym sensu stricto ani wewnętrzną korespondencją pomiędzy elementami aparatu władzy. Jest ustawowo uregulowanym obowiązkiem organu wykonawczego, służącym zapewnieniu przejrzystości, legalności i rzetelności działania administracji samorządowej.

Radny jako kontroler w gminie

Stanowisko WSA należało poddać krytyce, gdyż utrzymanie takiej interpretacji znacząco osłabia funkcję kontrolną radnego. Przypomnieć należy, że samorząd jest materią konstytucyjną. Art. 16 Konstytucji RP podaje, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprowadzenie instytucji interpelacji do ustaw samorządowych miało na celu potęgowanie jej roli oraz egzekutywy, a także wzmocnienie pozycji rady względem organu wykonawczego. Aby radny mógł skutecznie realizować swój mandat, musi mieć zapewniony dostęp do rzetelnej informacji związanej z funkcjonowaniem gminy. Interpelacja bowiem pełni kluczową funkcję kontrolno-interwencyjną, która ma dopingować organ wykonawczy do podjęcia działań w istotnej dla wspólnoty samorządowej sprawie. Radny składa przecież interpelację tylko i wyłącznie w interesie publicznym, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, a nie jako osoba prywatna.

Czynność materialno-techniczna

Pomimo braku władczości, odpowiedź na interpelację powinna być uznana za „czynność materialno-techniczną” z zakresu administracji publicznej, co kwalifikowałoby ją do zaskarżenia na podstawie przepisów p.p.s.a. Racjonalny ustawodawca, umacniając ustawowo prawo do interpelacji, wyposażył radnych w konkretne mechanizmy kontrolne. Ich egzekucja, zwłaszcza w przypadku niepełnej lub błędnej odpowiedzi, powinna być możliwa i chroniona prawem, w tym poprzez skargę do sądu administracyjnego. Uznanie, że radny nie ma drogi sądowej do kontroli rzetelności odpowiedzi, może sprawić, że interpelacja stanie się instrumentem o niskiej „sprawczości”, wydmuszką łatwą do zbagatelizowania przez organy wykonawcze. Prowadzić to może do sytuacji, w której organ wykonawczy może formalnie wypełnić obowiązek odpowiedzi, nie udzielając w istocie informacji ani wyjaśnień. Brak jakiegokolwiek mechanizmu weryfikacji jakości i rzetelności odpowiedzi czyni z interpelacji instrument o charakterze wyłącznie deklaratywnym. Należy podkreślić, że zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy, interpelacja miała wzmacniać pozycję radnych i rady wobec organu wykonawczego, a nie ograniczać się do roli narzędzia komunikacyjnego bez realnych konsekwencji. Pozbawienie radnego możliwości uruchomienia kontroli sądowej w przypadku odpowiedzi pozornej osłabia funkcję kontrolną rady jako organu jst. Czy zatem rzeczywiście kontrola radnego w samorządzie została zaprojektowana jako kontrola o charakterze słabym? Czy dlatego, że funkcję radnych piastują społecznicy, że i tak brak im wiedzy i doświadczenia? Czy nie warto przekazywać w ich ręce sprawczych, konkretnych i egzekwowalnych narzędzi?

Radni to elita?

Jak wskazuje ostatni raport Związku Powiatów Polskich (K. Sekuła-Jelito, R. Rudka, „Ludzie samorządu. Charakterystyka radnych gmin, miast, powiatów i sejmików województw”) większość radnych (w całkowitej liczbie prawie 40 000 w całej Polsce) to osoby z wyższym wykształceniem (46,4 proc. w radach gmin, 82 proc. w radach powiatów i aż 95,7 proc. w radach sejmików wojewódzkich). Co ciekawe najwięcej mamy radnych specjalistów (osoby posiadające wyższe wykształcenie, wykonujące pracę wymagającą zaawansowanej wiedzy teoretycznej i praktycznej oraz samodzielnego rozwiązywania problemów w określonej dziedzinie nauki, techniki, administracji, edukacji lub kultury). A zatem jest wśród radnych i wiedza i doświadczenie i wreszcie wykształcenie a sądy administracyjne (oportunistycznie a być może z powodu nawału pracy) odmawiają armii reprezentantów wspólnot lokalnych prawa do sądu w zakresie interpelacji.

Nihil novi

Postanowienie WSA w Gliwicach wpisuje się niestety w tradycyjny nurt orzeczniczy, który odmawia odpowiedzi na interpelację przymiotu aktu podlegającego kontroli sądowej ze względu na jej wewnętrzny charakter i brak bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki osób trzecich. Nie można zgodzić się z takim podejściem albowiem relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym nie ma charakteru wewnętrznego. Radny nie jest pracownikiem urzędu, nie podlega wójtowi ani prezydentowi miasta organizacyjnie czy służbowo. Jest członkiem organu stanowiącego i kontrolnego, wyłanianego w wyborach powszechnych i działającego w imieniu wspólnoty samorządowej (art. 1 u.s.g.). Podejście sądów administracyjnych nie uwzględnia znaczącej ewolucji prawnej i politycznej roli interpelacji w systemie samorządowym. W kontekście dążenia do transparentności i praworządności, kluczowe jest, aby interpelacja – jako podstawowe narzędzie kontrolno-interwencyjne – była chroniona mechanizmami prawnymi, które zmuszą organy wykonawcze do udzielania rzetelnych, pełnych i zgodnych z prawem odpowiedzi. Orzeczenie to pozostawia otwartym pytanie o to, kto i w jaki sposób ma skutecznie bronić demokratycznego prawa radnego do informacji, jeśli nie jest to sąd administracyjny, i jaki sens ma sam mechanizm interpelacji bez możliwości realnej kontroli jego wypełnienia.

Wnioski de dege ferenda

Aby realnie wzmocnić mandat radnego a także możliwość domagania się prawidłowych, rzetelnych i terminowych odpowiedzi na interpelację należy wprowadzić środki prawne umożliwiającego zaskarżenie bezczynności lub odpowiedzi pozornej. Zmiana powinna iść w kierunku ewolucji sądowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. celem objęcia odpowiedzi na interpelację kontrolą sądowoadministracyjną jako czynności materialno-technicznej. Alternatywnie, kluczowa powinna być interwencja ustawodawcy w ustrojowych ustawach samorządowych, które jednoznacznie określałyby, że radnemu przysługuje prawo do wniesienia skargi do WSA na niepełną, nierzetelną lub niezgodną z prawem odpowiedź, traktując ją na równi z odmową udzielenia informacji publicznej, w zakresie kontroli sądowej.