Jak jest przeprowadzana ocena okresowa pracownika samorządowego

• 2 tygodnie, jeżeli pracownik był zatrudniony krócej niż 6 miesięcy;
• 1 miesiąc, jeżeli pracownik był zatrudniony co najmniej 6 miesięcy;
• 3 miesiące, jeżeli pracownik był zatrudniony co najmniej 3 lata.©℗

Wewnętrzny regulamin

Na podstawie art. 28 u.p.s. każdy kierownik jednostki samorządowej musi wydać zarządzenie określające zasady oceniania pracowników. Dotyczy to każdej jednostki zatrudniającej pracowników, niezależnie od tego, czy posiada osobowość prawną – co wynika również z treści art. 3 kodeksu pracy (dalej: k.p.).

Kluczowym kryterium w tym zakresie jest to, czy kierownik danej jednostki ma uprawnienie do zawierania umów o pracę w jej imieniu, zgodnie z art. 7 pkt 4 u.p.s. Ponieważ obowiązek ten został nałożony przez ustawodawcę na każdego kierownika jednostki samorządowej będącej pracodawcą, nie ma możliwości, aby ogólne zarządzenie było wydane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa i regulowało sposób przeprowadzania ocen w podległych jednostkach organizacyjnych. Każda z tych jednostek musi więc samodzielnie ustalić własne przepisy dotyczące oceniania – i to niezależnie od przepisów obowiązujących w urzędzie jednostki nadrzędnej. Zarządzenia te stanowią zakładowe źródło prawa pracy, o którym mowa w art. 9 par. 1 k.p.

W rezultacie to wyłącznie kierownik konkretnej jednostki organizacyjnej – pod warunkiem, że działa w charakterze pracodawcy – ma kompetencje do ustalania zasad dokonywania ocen okresowych pracowników tej jednostki. [przykład 1]

PRZYKŁAD 1

Najczęściej są one określone w załączniku do zarządzenia – w regulaminie okresowej oceny. W jego treści muszą być uregulowane następujące kwestie:

• sposób przeprowadzania oceny,
• okresy, za które ocena jest przeprowadzana,
• kryteria oceny,
• skala ocen.

Przy ustalaniu tych zasad trzeba wziąć pod uwagę specyfikę działania danej jednostki i zapewnić rzetelność ocen.

wzór

Regulamin nie może zmieniać zasad oceniania określonych w art. 27 u.p.s. Kierownik jednostki może jednak zdecydować, że system ocen będzie dotyczył także pracowników niebędących urzędnikami. Ma do tego prawo jako osoba kierująca jednostką i odpowiadająca za jakość pracy. Nie można jednak wprowadzać zapisów, które pogarszałyby sytuację pracowników w porównaniu z przepisami ogólnymi prawa pracy. Dlatego nie wolno np. wprowadzać obowiązku zwolnienia pracownika po dwóch negatywnych ocenach okresowych nienastępujących po sobie – byłoby to niezgodne z prawem.

Kryteria oceny

Jeśli chodzi o ocenianie pracowników, warto jasno określić, co bezpośredni przełożony weźmie pod uwagę przy jej przeprowadzeniu. W urzędzie można też powołać komisję oceniającą, która może wyrażać opinie o pracownikach.

▶ Czy ocenę może przeprowadzić specjalna komisja?

Nie. Można powołać komisję oceniającą, ale jej rola może być tylko doradcza. Decyzję w sprawie oceny podejmuje bezpośredni przełożony pracownika, który jest oceniany. Stanowiska tego nie zmienia nawet fakt, że w skład komisji wchodzi bezpośredni przełożony i inni pracownicy. Pogląd ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 74/16). W sprawie tej sąd zakwestionował zapis regulaminu, który przekazywał ocenę pracowników – w zależności od zajmowanego stanowiska – do kompetencji komisji ds. ocen albo do prezydenta miasta wraz z jego zastępcami, którzy nadzorowali daną jednostkę. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.s. ustawodawca jasno wskazał, kto ma prawo dokonywać oceny – jest to bezpośredni przełożony pracownika. Kierownik jednostki (np. prezydent miasta) może określić tylko sposób przeprowadzania ocen, czas ich wykonywania, kryteria oraz skalę ocen – przez zarządzenie. Nie ma jednak prawa wskazać innego organu, który zastępowałby bezpośredniego przełożonego w ocenie pracownika. W zakwestionowanym przypadku błędem było właśnie to, że oceniającym miała być kilkuosobowa komisja. Sąd podkreślił, że prezydent nie może zmieniać zasad wynikających z ustawy i wyznaczać innego podmiotu do przeprowadzania ocen. Zdaniem WSA, tylko bezpośredni przełożony może dokonać oceny swojego pracownika, i to on – jako jedna osoba – powinien to robić. Ma on bowiem najlepszą wiedzę o pracy swojego podwładnego – wie, jak wykonuje on polecenia służbowe i potrafi ocenić inne istotne elementy jego codziennej pracy.

Ważne! Co do częstotliwości ocen, u.p.s. jasno określa: nie można oceniać częściej niż raz na 6 miesięcy i rzadziej niż raz na 2 lata.

Bardzo ważne są kryteria oceny. Z art. 27 ust. 3 u.p.s. wynika, że powinny one dotyczyć wywiązywania się przez pracownika z obowiązków związanych z zakresem czynności na zajmowanym stanowisku, wykonywaniem poleceń przełożonego oraz realizacją zadań określonych w art. 24 i 25 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym ostatnim przepisem „do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego”. Pracodawca nie może rozszerzyć przedmiotu oceny o wywiązywanie się przez pracownika z innych obowiązków, niewynikających z jego zakresu czynności oraz ze wskazanych regulacji.

• przestrzegać Konstytucji RP i innych przepisów prawa;
• wykonywać zadania sumiennie, sprawnie i bezstronnie;
• udzielać informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępniać dokumenty znajdujące się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania;
• dochować tajemnicy ustawowo chronionej;
• zachować uprzejmość i życzliwość w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami;
• zachowywać się z godnością w miejscu pracy i poza nim;
• stale podnosić umiejętności i kwalifikacje zawodowe. ©℗

Skala ocen im bardziej jest precyzyjna, tym łatwiej dopasować ocenę do konkretnego przypadku, choć wymaga to dokładniejszej analizy pracy danej osoby. Ważne, by była wyraźnie podzielona na oceny pozytywne i negatywne – ponieważ, zgodnie z art. 27 ust. 9 u.p.s., druga z rzędu negatywna ocena prowadzi do wypowiedzenia umowy o pracę.

▶ Czy w regulaminie ocen można wprowadzić tylko dwie oceny: pozytywną i negatywną?

Tak, ponieważ przepisy u.p.s. nie wymagają stosowania ocen w różnych stopniach. Zgodnie z art. 28 u.p.s. kierownik jednostki sam określa zasady przeprowadzania ocen – w tym ich częstotliwość, kryteria i skalę. Przepisy u.p.s. nie narzucają jednak, jak szczegółowa ma być skala ocen. Nie precyzuje też, czy oceny pozytywne muszą mieć kilka stopni. Oznacza to, że w danej jednostce można zastosować prostą skalę: ocena pozytywna albo negatywna. Taki podział jest zgodny z przepisami, o ile spełnia ogólne wymagania ustawy dotyczące przejrzystości i rzetelności oceniania.

▶ Jak prawidłowo sformułować kryteria oceny w regulaminie?

W literaturze podkreśla się, że kryteria oceny powinny spełniać kilka ważnych warunków. Przede wszystkim muszą być rozsądne, jasno określone i stosowane w sposób bezstronny – tak, aby uniknąć ocen opartych wyłącznie na uznaniu przełożonego. Nie mogą też stawiać pracownikom nieuzasadnionych wymagań. Powinny być zrozumiałe dla ocenianego, a w razie wątpliwości – odpowiednio wyjaśnione.

Kryteria można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to zasady wspólne dla wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych u danego pracodawcy. Wynikają one z obowiązków opisanych w art. 24 i 25 ust. 1 u.p.s. W tej kategorii mogą znaleźć się takie elementy, jak:

• rzetelność,
• skuteczność,
• bezstronność,
• przestrzeganie przepisów,
• organizacja pracy,
• kultura osobista oraz
• rozwój zawodowy.

To jedynie przykład – konkretna lista może się różnić w zależności od jednostki i być doprecyzowana w zarządzeniu.

Druga grupa obejmuje kryteria dodatkowe, które odnoszą się do zadań wynikających z konkretnego stanowiska. Dlatego też nie powinno się stosować jednej listy ocen dla wszystkich urzędników, bo byłoby to niezgodne z art. 27 ust. 3 u.p.s. (A. Piskorz-Ryń, [w:] „System Prawa Samorządu Terytorialnego. Tom II. Ustrój samorządu terytorialnego”, (red.) I. Lipowicz, Lex 2022/el).

Kto jest oceniany…

Zgodnie z art. 27 u.p.s. obowiązkowe jest przeprowadzanie ocen osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, także kierowniczych. [przykład 2]

PRZYKŁAD 2

Co do zasady pracownicy wykonujący zadania pomocnicze lub obsługowe nie są nimi objęci systemem ocen. Nie jest jednak wykluczone by i ci pracownicy podlegali omawianej procedurze. Przepisy u.p.s. tego nie zabraniają. Aby do tego jednak mogło dojść, musi to przewidywać regulamin.

Ocen dokonuje się jedynie w stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Procedura ta nie dotyczy osób zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Chodzi tu m.in. o takie funkcje jak: marszałek województwa, jego zastępcy i pozostali członkowie zarządu (jeśli tak przewiduje statut), starosta i wicestarosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta, ich zastępcy oraz skarbnicy w jednostkach samorządu terytorialnego. Wyłączenie obejmuje również władze dzielnic m.st. Warszawy.

…i kto ocenia?

Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.s. oceny dokonuje bezpośredni przełożony ocenianego pracownika. Przepisy u.p.s. nie wyjaśniają jednak dokładnie, kogo należy przez takiego oceniającego rozumieć. Przyjmuje się więc, że nie chodzi tu o pracodawcę, lecz o osobę, która na co dzień nadzoruje pracę ocenianego. Najczęściej będzie to kierownik zespołu, referatu, naczelnik wydziału lub inna osoba zarządzająca danym obszarem. To, kto jest bezpośrednim przełożonym danego pracownika, powinno wynikać z wewnętrznych przepisów danej jednostki, np. ze statutu lub regulaminu organizacyjnego.

Gdy oceniany jest kierownik

Jeśli oceniany zajmuje stanowisko kierownicze, np. jest kierownikiem wydziału czy referatu, oceny dokonuje jego bezpośredni zwierzchnik – może to być zastępca wójta, starosty lub inny członek kierownictwa urzędu, a czasem nawet sam wójt, burmistrz czy prezydent miasta, jeśli bezpośrednio nadzoruje pracę ocenianego kierownika. [przykłady 3 i 4]

PRZYKŁAD 3

PRZYKŁAD 4

Trzeba unikać błędów

Błędne jest – przyjmowane czasami w praktyce – ocenianie wszystkich pracowników przez wyłącznie wójta/burmistrza/prezydenta miasta (starostę czy marszałka województwa). Taka sytuacja może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy urząd nie ma żadnych kierowników średniego szczebla – czyli jeśli jego struktura jest całkowicie płaska. To zdarza się jednak bardzo rzadko i dotyczy głównie niewielkich gmin wiejskich. Tylko w takim przypadku wójt lub inny kierownik jednostki ocenia wszystkich pracowników.

W przypadku innych jednostek samorządowych, jak np. ośrodki pomocy społecznej, biura, placówki czy filie, sposób dokonywania ocen zależy od liczby zatrudnionych osób i tego, czy istnieje podział na wydziały, referaty lub inne komórki organizacyjne. Jeżeli taki podział funkcjonuje, to zgodnie z przepisami u.p.s., to kierownicy tych działów mają prawo przeprowadzać oceny swoich podwładnych. Ma to sens, ponieważ to właśnie oni na co dzień współpracują ze swoimi pracownikami, nadzorują ich działania i mają najlepszy ogląd ich pracy.

Natomiast jeśli nie ma podziału na komórki organizacyjne, a wszyscy pracownicy podlegają bezpośrednio kierownikowi jednostki, wtedy to on – jako bezpośredni przełożony – ocenia te osoby.

Forma pisemna

Ocena okresowa urzędnika samorządowego musi być dokonana w formie pisemnej (art. 27 ust. 2 u.p.s.). Jest to obowiązek ustawowy. W praktyce oceny dokonuje się w arkuszu ocen, który jest załącznikiem do regulaminu. Formularz arkusza oceny okresowej pracownika samorządowego określa zarządzenie.

Osoba oceniająca niezwłocznie po zakończeniu oceny (na arkuszu oceny) doręcza ją pracownikowi samorządowemu, który podlegał ocenie, oraz kierownikowi jednostki, w której pracownik jest zatrudniony.

Częstotliwość ocen

Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.s. ocena okresowa musi być przeprowadzana co najmniej raz na dwa lata, ale nie częś ciej niż raz na sześć miesięcy. Konkretną częstotliwość ocen w tych granicach powinno wskazywać zarządzenie kierownika jednostki. Nie może być ona ustalana indywidualnie przez bezpośrednich przełożonych dla poszczególnych pracowników, lecz musi obowiązywać jednakowo wszystkich zatrudnionych w danym urzędzie.

Zbyt częste ocenianie – np. co pół roku, czyli przy zastosowaniu minimalnych dopuszczalnych odstępów – może nie przynieść oczekiwanych rezultatów, ponieważ oceniany okres jest stosunkowo krótki. Trzeba też brać pod uwagę, że każda ocena wiąże się z dodatkowymi obowiązkami dla przełożonych, co zwiększa ich obciążenie. W niektórych sytuacjach tak krótki czas między kolejnymi ocenami może prowadzić do ich spłycenia i powtarzalności, a przez to zmniejszyć ich wartość merytoryczną. [przykład 5]

PRZYKŁAD 5

Ustalenie tej minimalnej granicy oznacza, że niektórzy urzędnicy nie powinni być oceniani okresowo. Dotyczy to osób, które zostały po raz pierwszy zatrudnione na stanowisku urzędniczym (także kierowniczym) i odbywają służbę przygotowawczą. Zgodnie z art. 19 ustawy o pracownikach samorządowych pracownik, który po raz pierwszy podejmuje pracę na stanowisku urzędniczym w jednostce samorządowej, musi przejść służbę przygotowawczą. W czasie jej trwania zawiera się z nim umowę o pracę na czas określony, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy (art. 16 ust. 2 u.p.s.).

Nowy urzędnik

Kim jest osoba podejmująca pracę po raz pierwszy, wyjaśnia art. 16 ust. 3 u.p.s. Chodzi o pracownika, który nigdy wcześniej nie był zatrudniony w jednostkach samorządu terytorialnego ani na czas nieokreślony, ani na czas określony dłuższy niż 6 miesięcy, a także nie odbył wcześ niej służby przygotowawczej zakończonej pozytywnym wynikiem egzaminu.

Ze względu na to, że umowa z pracownikiem odbywającym służbę przygotowawczą zawierana jest na czas krótszy niż minimalny okres wymagany do przeprowadzenia oceny okresowej, a sama służba kończy się obowiązkowym egzaminem (zgodnie z art. 19 ust. 4 i 7 u.p.s.), należy uznać, że przeprowadzanie oceny okresowej w tym czasie nie jest konieczne. W praktyce oznacza to, że pierwsza ocena może dotyczyć dopiero okresu pracy po zakończeniu służby przygotowawczej i po zatrudnieniu pracownika na stałe.

Inaczej jest w przypadku pracownika, który wcześniej otrzymał negatywną ocenę. Zgodnie z art. 27 ust. 8 u.p.s. kolejna ocena może zostać przeprowadzona najwcześniej po upływie trzech miesięcy od dnia zakończenia poprzedniej. [przykład 6]

PRZYKŁAD 6

Kolejna ocena powinna zostać przeprowadzona według tych samych kryteriów co poprzednia.

▶ Jak postąpić, gdy termin oceny pracownicy przypada na czas jej urlopu macierzyńskiego?

Należy ten termin przesunąć zgodnie z zasadami wskazanymi w zarządzeniu regulującym sposób przeprowadzania ocen okresowych. To właśnie taki dokument – regulamin ocen – powinien zawierać odpowiednie przepisy, które uwzględniają przypadki usprawiedliwionej nieobecności pracownika, w tym spowodowanej urlopem macierzyńskim czy chorobą. Przepisy u.p.s. nie wskazują szczegółowo, czy i w jakich okolicznościach można zmienić termin oceny okresowej. Ustawa nie odnosi się też bezpośrednio do sytuacji, w których termin ten przypada na okres usprawiedliwionej nieobecności pracownika. Jedyną wskazaną przez ustawodawcę zasadą jest to, że bezpośredni przełożony pracownika dokonuje oceny okresowej na piśmie, w przedziale czasowym nie rzadziej niż raz na dwa lata i nie częściej niż raz na sześć miesięcy. Z tego względu możliwość zmiany terminu oceny i zasady jej przesuwania powinny być jasno określone w wewnętrznych przepisach jednostki, czyli w zarządzeniu kierownika jednostki samorządowej. To zarządzenie powinno wskazywać nie tylko tryb oceniania, okresy oceny i kryteria, ale także sposób postępowania w szczególnych sytuacjach – takich jak nieobecność ocenianego pracownika z przyczyn usprawiedliwionych. Dzięki temu możliwe będzie zgodne z prawem przesunięcie terminu oceny bez naruszenia obowiązujących przepisów.

Odwołanie

Ocena przez przełożonego może podlegać weryfikacji w trybie odwoławczym. Od dokonanej oceny pracownikowi służy odwołanie w ciągu 7 dni od jej doręczenia. Odwołanie złożone po upływie terminu nie będzie rozpatrywane. Możliwe jest przywrócenie terminu na złożenie odwołania, ale tylko z uzasadnionych powodów (np. choroba pracownika, brak pouczenia o możliwości odwołania). Odwołanie składa się do kierownika jednostki zatrudniającej pracownika ocenianego. [przykład 7]

PRZYKŁAD 7

Pracownik oceniony może więc składać odwołanie w zależności od tego, w jakiej jednostce pracuje, do:

• wójta (burmistrza, prezydenta), starosty, marszałka – jeżeli jest zatrudniony w urzędzie gminy, starostwie, urzędzie marszałkowskim,
• kierownika (dyrektora) jednostki organizacyjnej lub jednostki budżetowej – jeżeli jest zatrudniony w innej jednostce niż urząd.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

W przypadku osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych – zwłaszcza kierowników jednostek samorządowych – możliwość wniesienia odwołania od oceny okresowej w praktyce sprowadza się do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli o dokonanie ponownej oceny.

Osoby, których bezpośrednim przełożonym jest wójt, starosta albo marszałek województwa, nie mają możliwości skierowania odwołania np. do rady gminy, rady powiatu czy sejmiku województwa, ponieważ organy te nie pełnią funkcji pracodawcy ani nie sprawują nadzoru w rozumieniu prawa pracy nad osobami zarządzającymi jednostką samorządową.

W związku z tym, że ocena okresowa ma formę pisemną, należy przyjąć, że również odwołanie od tej oceny powinno zostać złożone w formie pisemnej.

Reakcja kierownika

Kierownik jednostki ma 14 dni na rozpatrzenie odwołania, licząc od dnia jego złożenia. W przypadku przekroczenia tego terminu nie można stosować przepisów z art. 112 par. 1 k.p., który przewiduje, że brak reakcji pracodawcy na sprzeciw wobec kary porządkowej w ciągu 14 dni oznacza jego automatyczne uwzględnienie. Taka zasada nie obowiązuje przy ocenach okresowych. Nie ma jednolitego poglądu co do charakteru 14-dniowego terminu. Niektórzy przedstawiciele doktryny prawa uważają, że wspomniany termin ma charakter instrukcyjny, co w praktyce oznacza, że jego przekroczenie nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prawnych (tak twierdzi m.in. A. Piskorz-Ryń, System Prawa Samorządu...).

Z kolei inni autorzy opowiadają się za uznaniem tego terminu za zawity, a więc taki, którego niedotrzymanie skutkuje bezskutecznością dokonania danej czynności prawnej – po jego upływie czynność ta nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (por. S. Płażek, [w:] Pracownicy samorządowi. Wynagradzanie pracowników samorządowych. Komentarz, red. K. Baran, Lex 2023/el).

Decyzja kierownika

Zgodnie z art. 27 ust. 7 u.p.s., jeśli odwołanie od oceny okresowej zostanie uwzględnione, kierownik jednostki ma obowiązek albo zmienić ocenę, albo zarządzić jej przeprowadzenie ponownie. Oznacza to, że kierownik może podjąć jedną z dwóch decyzji:

• polecić bezpośredniemu przełożonemu, aby jeszcze raz dokonał oceny okresowej. W takim przypadku kierownik może również wskazać nowe kryteria oceny lub zażądać zmiany już zastosowanych kryteriów;
• samodzielnie zmienić ocenę – w tym przypadku przejmuje rolę oceniającego i może albo jeszcze raz przeprowadzić ocenę, albo – opierając się na tych samych kryteriach – ponownie przeanalizować zgromadzoną dokumentację i na tej podstawie skorygować wcześniejszą ocenę wystawioną przez bezpośredniego przełożonego. Taka decyzja kierownika ma charakter ostateczny.

W przypadku braku reakcji na odwołanie albo jego nieuwzględnienia pracownik może skierować sprawę do sądu pracy.Choć u.p.s. nie przewiduje wprost sądowej drogi odwoławczej od oceny okresowej, orzecznictwo wskazuje, że jest to możliwe. Oznacza to, że każda ocena okresowa – zarówno pierwsza, jak i kolejna – może zostać zaskarżona do sądu, o ile została wcześniej zakwestionowana w postępowaniu wewnętrznym. Taką interpretację potwierdza postanowienie Sądu Najwyższego z 4 lutego 2009 r. (sygn. akt II PK 226/08). Należy jednak stwierdzić, że ten pogląd nie został potwierdzony w kolejnych orzeczeniach SN (problem ten szerzej omówimy).

Skutki oceny negatywnej

W przypadku gdy pracownik po raz pierwszy otrzyma ocenę negatywną, nie przekłada się to bezpośrednio na zakończenie stosunku pracy. Taki wynik stanowi jednak poważny sygnał ostrzegawczy i może mieć wpływ na dalszą ścieżkę zawodową – między innymi skutkować pominięciem przy przyznawaniu nagród, premii czy innych form uznania.

Negatywna ocena uniemożliwia również awans zawodowy oraz przesunięcie do wyższej grupy zaszeregowania.

Natomiast ponowne otrzymanie negatywnej oceny skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę z osobą zatrudnioną na stanowisku urzędniczym. Zgodnie z art. 27 ust. 9 u.p.s. ponowne otrzymanie negatywnej oceny skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę z zachowaniem okresów wypowiedzenia. Należy jednak pamiętać, że druga ocena nie może być dokonana wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od daty poprzedniej, negatywnej, oceny. Kolejna ocena powinna zostać przeprowadzona według tych samych kryteriów. Zauważa się, że okres trzech miesięcy jest zbyt krótki, aby po jego upływie móc oczekiwać istotnej poprawy pełnienia obowiązków przez pracownika, a ponownie powinien on być oceniany dopiero po upływie roku (H. Szewczyk, „Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym”, Warszawa 2012, s. 313).

Okresy wypowiedzenia

Okresy wypowiedzenia ustala się na podstawie przepisów k.p. Zarówno w przypadku umowy o pracę na czas określony, jak i nieokreślony okresy wypowiedzenia zostały ustalone w art. 36 k.p., który należy zastosować poprzez odwołanie z art. 43 u.p.s. Okres wypowiedzenia jest uzależniony od okresu zatrudnienia u danego pracodawcy i wynosi:

• 2 tygodnie, jeżeli pracownik był zatrudniony krócej niż 6 miesięcy;
• 1 miesiąc, jeżeli pracownik był zatrudniony co najmniej 6 miesięcy;
• 3 miesiące, jeżeli pracownik był zatrudniony co najmniej 3 lata.

Co istotne, nie jest jednak dopuszczalne wypowiedzenie w razie szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy. Zatem mimo ponownej negatywnej oceny nie będzie dopuszczalne wypowiedzenie umowy o pracę w przypadku pracownika szczególnie chronionego (np. działacza związkowego, kobiety w ciąży, pracownika w wieku przedemerytalnym itd.). W takiej sytuacji należy brać pod uwagę podstawę uzyskania ponownej negatywnej oceny przez pracownika, ponieważ możliwe byłoby zastosowanie rozwiązania bez wypowiedzenia.

Surowa krytyka

Brzmienie art. 27 ust. 9 u.p.s. jest krytykowane w piśmiennictwie. Wskazuje się, że k.p. nie zna takich przyczyn wypowiedzenia, które miałyby charakter obligatoryjny. Każda sytuacja podlega indywidualnej ocenie i gradacji. Zatem użycie sformułowania „skutkuje” zamiast np. „może być podstawą” jest niezgodne z filozofią k.p., a także z zasadami odpowiedzialności pracowniczej, które w każdej sferze nakazują badanie natężenia winy i innych przesłanek odpowiedzialności. Uważa się, że art. 27 ust. 9 u.p.s. jest sprzeczny z art. 45 k.p. Przyczynami wypowiedzenia według art. 45 k.p. mogą być wyłącznie konkretne okoliczności faktyczne. Na pewno taką przyczyną nie jest „ponowne uzyskanie negatywnej oceny”. Wadliwość art. 27 ust. 9 u.p.s. polega także na tym, że przewiduje on wypowiedzenie umowy o pracę. Może się przecież zdarzyć, że pracodawca uzna ponowną negatywną ocenę jako przewinienie pracownika na tyle doniosłe, by rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia, w oparciu o art. 52 k.p. (S. Płażek, Pracownicy samorządowi…).

Prawo do kontroli przez sąd

Jest to wciąż zagadnienie sporne, gdyż w przeciwieństwie do ustawy o służbie cywilnej u.p.s. nie przewiduje sądowej kontroli ocen okresowych. Z orzecznictwa wynika jednak, że pracownik samorządowy takiego prawa nie został pozbawiony. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II PK 274/10) wskazał, że brak przepisów umożliwiających urzędnikowi, który otrzymuje negatywną ocenę, odwołania się do sądu, nie oznacza niedopuszczalności drogi sądowej. Zaskarżenie przez urzędnika negatywnej oceny oznaczać będzie konieczność po stronie sądu sprawdzenia, czy ocena jest zgodna z prawem, czy nie została wystawiona w sposób tendencyjny, nie merytoryczny. Przy czym ciężar udowodnienia niezgodności z prawdą takiej oceny spoczywa na pracowniku. Jednocześnie SN zaznaczył, że sąd pracy nie posiada kompetencji do ewentualnego dokonywania oceny pracownika. Jest to prawo przysługujące tylko pracodawcy.

Dominujący pogląd

Obecnie w orzecznictwie przeważa pogląd, że pracownik może kwestionować ocenę w odwołaniu od wypowiedzenia umowy o pracę. W tym duchu wypowiedział się SN w wyroku z 7 marca 2012 r. (sygn. akt II PK 155/11). Wskazał on, że pracownik może w toku postępowania sądowego toczącego się na skutek odwołania od wypowiedzenia umowy o pracę z przyczyny określonej w art. 27 ust. 9 u.p.s. kwestionować zasadność negatywnych ocen pracy.

Zdaniem SN okresowa ocena kwalifikacyjna jest zbiorem (sumą) określonych ocen (opinii) wyrażanych według określonych kryteriów, co z jednej strony w założeniu ma walor obiektywizmu (średniego wyniku), lecz z drugiej strony nie jest wolne od dozwolonych indywidualnych ocen przełożonych. Wówczas nawet samo semantyczne znaczenie niektórych kryteriów może rodzić rozbieżności w odbieraniu wyniku okresowej oceny kwalifikacyjnej przez pracownika. SN uznał, że nie można wykluczyć czynu pracodawcy, polegającego na naruszeniu przepisów (reguł) tej oceny, a nawet instrumentalnego ich traktowania albo naruszenia innych przepisów ogólnych. Zdaniem SN skoro w samym jej modelu przyjmuje się możliwość odwołania i weryfikacji oceny. Tym bardziej możliwe jest to przed sądem powszechnym (sądem pracy), z tym zastrzeżeniem, że stwierdzenie bezprawności jako podstawy odpowiedzialności, czyli uwzględnienia żądania, nie może wynikać tylko z indywidualnego i subiektywnego przekonania pracownika, że ocena nie jest miarodajna.

Należy wskazać, że odrębną od zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej jest również kwestia materialnoprawnej podstawy powództwa o uchylenie lub zmianę oceny okresowej pracownika samorządowego.

Problem ten rozważał SN w wyroku z 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt I PK 49/16). SN zauważył, że przepisy u.p.s. nie zawierają podstawy materialnej roszczenia o uchylenie oceny okresowej pracownika samorządowego. Nie jest w tym przypadku dopuszczalne stosowanie analogii z ustawy o służbie cywilnej, w której wyraźnie przewidziano możliwość odwołania do sądu pracy w razie nieuwzględnienia sprzeciwu pracownika. Wynika z tego, że ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się od oceny okresowej pracownika samorządowego poza postępowaniem w sprawie odwołania od wypowiedzenia.

Rozwiązania (nie)zgodne z konstytucją

W literaturze wskazuje się, że regulację u.p.s., która pozbawia pracownika samorządowego prawa do wniesienia odwołania od oceny okresowej do sądu pracy, należy ocenić jako niezgodną z przepisami Konstytucji RP. Uważa się, że obowiązujące rozwiązanie, które nie przewiduje bezpośredniego środka zaskarżenia oceny do sądu pracy, może być postrzegane jako naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ustawy zasadniczej. W myśl tego przepisu prawo do sądu obejmuje trzy zasadnicze elementy:

1) prawo dostępu do sądu, rozumiane jako możliwość zainicjowania procedury sądowej;

2) prawo do odpowiedniego i sprawiedliwego ukształtowania tej procedury, z poszanowaniem zasad jawności i rzetelności;

3) prawo do uzyskania orzeczenia sądowego, czyli końcowego, wiążącego rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem pracownik samorządowy został pozbawiony możliwości uruchomienia procedury sądowej w toku postępowania oceniania, co budzi istotne wątpliwości natury konstytucyjnej. W związku z powyższym postuluje się wprowadzenie zmian legislacyjnych w zakresie procedury odwoławczej dotyczącej oceny okresowej pracowników samorządowych.

Potrzebne zmiany

Uzupełnienie przepisów o jednoznaczną możliwość wniesienia odwołania od oceny do sądu pracy mogłoby również wyeliminować błędne przekonanie, jakoby rozwiązanie stosunku pracy na skutek ponownej negatywnej oceny następowało w sposób automatyczny. Choć wprowadzenie takiej możliwości skutkowałoby wydłużeniem procesu oceniania, to jednak jednocześnie zapewniłoby skuteczną kontrolę legalności i rzetelności dokonanej oceny, a także pełną realizację konstytucyjnego prawa do sądu (A. Reda-Ciszewska, „Dopuszczalność sądowej kontroli oceny okresowej oraz rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem samorządowym jako konsekwencja oceny okresowej”, Zeszyty Prawnicze 21.4/2021, s. 186).

▶ Czy należy wręczyć pracownikowi oświadczenie o wypowiedzeniu umowy w związku z ponowną negatywną oceną?

Tak, stosunek pracy nie rozwiązuje się z mocy prawa bez potrzeby składania przez pracodawcę oświadczenia woli. Potwierdził to SN w wyroku z 7 marca 2012 r. (sygn. akt II PK 155/11). Zdaniem SN chociaż w istocie użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 9 u.p.s. sformułowania „skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę” mogłoby wskazywać, że rozwiązanie następuje z mocy prawa bez potrzeby składania przez pracodawcę oświadczenia woli, to jednak takie oświadczenie jest wymagane. Przepisy u.p.s. nie stanowią bowiem wprost, że rozwiązanie umowy o pracę następuje z mocy samego prawa, a zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.s., w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p. Z kolei przepisy k.p. nie przewidują zaś rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem z mocy samego prawa. Stanowią w art. 30 par. 1 pkt 2 k.p., że skutek rozwiązujący umowę o pracę w takim trybie wywołuje oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia. W oświadczeniu woli pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę na czas nieokreślony powinna być wskazana przyczyna uzasadniająca to wypowiedzenie (art. 30 par. 4 k.p.). Zdaniem SN pracodawca wywiązuje się z obowiązku nałożonego przez art. 30 par. 4 k.p., jeżeli w swoim oświadczeniu woli powoła się na fakt udzielenia pracownikowi dwukrotnie negatywnej oceny pracy, w odstępach czasowych przewidzianych przepisami u.p.s.

▶ Czy dwie negatywne oceny, pomiędzy którymi znalazła się pozytywna nota, też uzasadniają rozwiązanie umowy o pracę?

Nie. Z art. 27 ust. 9 u.p.s. wynika, że uzyskanie ponownej negatywnej oceny skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę z zachowaniem okresów wypowiedzenia. Jednak przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o dwie oceny następujące bezpośrednio po sobie (czyli dwa razy z rzędu).

▶ Czy ocena przeprowadzona ponownie – uwzględniająca już zastrzeżenia zgłoszone przy pierwszym jej sporządzeniu – ponownie daje pracownikowi możliwość wniesienia odwołania?

Choć przepisy nie regulują bezpośrednio tej sytuacji, to biorąc pod uwagę zasady obowiązujące w postępowaniach sądowych i administracyjnych przy ponownym rozpatrywaniu spraw, należy przyjąć, że taka możliwość istnieje. Pracownik ma bowiem prawo samodzielnie ocenić, czy jego wcześniejsze uwagi zostały rozpatrzone w sposób właściwy, a także czy nie dostrzega nowych podstaw do zakwestionowania wyniku.

▶ Czy w przypadku przekroczenia przez pracodawcę 14-dniowego terminu na rozpatrzenie odwołania od oceny istnieje możliwość zaskarżenia tej oceny do sądu?

Przekroczenie 14-dniowego terminu powoduje utratę skutków prawnych przez ocenę, ponieważ pozbawia pracodawcę prawa do jej podtrzymania wobec złożonego przez pracownika, na podstawie art. 27 ust. 5 u.p.s., środka odwoławczego. W związku z tym niezasadne jest sięganie do analogii z art. 83 ust. 5 ustawy o służbie cywilnej, który przewiduje możliwość złożenia pozwu w sytuacji, gdy pracodawca nie dotrzyma terminu na rozpatrzenie odwołania (S. Płażek, Pracownicy samorządowi…). ©℗