Ułomna elektronizacja w procedurach pobytowych. Złożenie wniosku przez cudzoziemca może graniczyć z cudem

Legalizacja pobytu obcokrajowców będzie cyfrowa tylko na etapie składania wniosków. Urzędy i strona społeczna uważają, że to błąd. Pojawia się obawa, że będzie jeszcze gorzej niż obecnie. MSWIA jednak obstaje przy swoim pomyśle.

Nie będzie elektronizacji postępowań pobytowych dla cudzoziemców – przynajmniej na razie. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na ten moment przymierza się jedynie do wprowadzenia cyfrowej formy składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt: czasowy, stały oraz rezydenta długoterminowego UE. Po zmianach mają być one obowiązkowo składane przez system MOS (Moduł Obsługi Spraw). Takie rozwiązanie zakłada projekt nowelizacji ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

Resort obstaje za elektronizacją dotyczącą tylko wycinka procedur legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, mimo że przeciwne temu są same urzędy wojewódzkie, jak i strona społeczna – czemu dały wyraz w procesie konsultacji publicznych, uzgodnień i opiniowania.

– Projektowane rozwiązanie przewidujące składanie wniosków legalizujących pobyt wyłącznie poprzez MOS nie wyeliminuje żadnego z dotychczasowych elementów procedury, zaostrzy jedynie wymogi dotyczące formy składania wniosków i załączników, a przez to utrudni, a w niektórych sytuacjach uniemożliwi skuteczne ubieganie się przez cudzoziemców o pobyt w Polsce – alarmuje w uwagach do projektu Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (SIP). Wskazuje przy tym, że proponowanego rozwiązania nie da się również pogodzić z celem projektowanych zmian, którym – jak wskazuje MSWiA w uzasadnieniu projektu – jest m.in. usprawnienie procedur związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców w Polsce.

Udzielanie zezwolenia pobytowego - jak jest dziś i co się zmieni

Obecnie wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego trzeba obowiązkowo złożyć w formie papierowej do urzędu wojewódzkiego. W czasie wizyty w urzędzie od cudzoziemca pobierane są odciski linii papilarnych, a w dokumencie podróży zamieszczany jest odcisk stempla.

Co więcej, cudzoziemiec może już dziś użyć systemu MOS, by wypełnić wniosek i wysłać go do urzędu. Nie wywołuje to jednak skutków prawnych. Same przepisy mu tego nie nakazują, a poza tym wniosek i tak trzeba równolegle złożyć w urzędzie papierowo.

Po zmianach, jakie przewiduje projekt ustawy, obecny oblig złożenia papierowego podania zostanie zastąpiony obowiązkiem złożenia go w postaci elektronicznej za pośrednictwem MOS. Cała dalsza procedura będzie już przebiegała w oparciu o papierowy obieg dokumentów, a także konieczne będzie osobiste stawiennictwo cudzoziemca w urzędzie (patrz: opinia).

Mogłoby się wydawać, że w zasadzie zmieni się niewiele – jednak zdaniem niektórych wojewodów i organizacji opiniujących projekt – może nawet być gorzej niż obecnie.

Sprzeciw wojewodów

Urzędy wojewódzkie nie zgadzają się przede wszystkim z niewielkim zakresem cyfryzacji. – Cała procedura procedowania wniosku, a nie tylko jego przyjęcie do organu, powinna być poddana również elektronizacji – wskazuje wojewoda małopolski w uwagach do projektu.

Z kolei wojewoda łódzki zauważa, że każdorazowy obowiązek drukowania wniosku oraz jego załączników, złożonych za pośrednictwem MOS, znacząco zwiększy obciążenie finansowe urzędów wojewódzkich. Wojewoda mazowiecki zwraca natomiast uwagę, że dodatkowo mogą pojawić się problemy w prowadzeniu postępowań, np. z udostępnianiem akt (system MOS nie pozwala na udostępnianie akt w sposób, o którym mowa w art. 73 par. 3 k.p.a., wojewodowie będą więc musieli drukować akta sprawy w celu ich okazania). To samo dotyczy przekazywania takich akt do innych wojewodów czy, wraz z wniesionymi środkami zaskarżenia, do szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców.

MSWiA wskazuje, że na razie systemowi MOS można zapewnić tylko takie funkcjonalności, jakie przewidują projektowane przepisy. Natomiast w dalszej przyszłości narzędzie to będzie podlegało rozwojowi. Resort uważa też, że zasoby urzędów wojewódzkich zostaną uwolnione dzięki zaprzestaniu przyjmowania wniosków papierowych w czasie osobistych wizyt cudzoziemców. Będą je mogły zatem przeznaczyć na inne zadania, w tym związane z obsługą wniosków w postaci elektronicznej.

Obecna praktyka i nowe trudności w urzędach

Okazuje się, że w przypadku niektórych województw praktyka urzędów już dziś w pewnym sensie zmusza cudzoziemców do używania MOS równolegle do ścieżki papierowej – tak jest np. w Warszawie czy Katowicach. Ponadto niektóre urzędy oprócz MOS stosują swoje własne systemy, jak Portal Cudzoziemca inPOL w mazowieckim, czy „Przybysz” w dolnośląskim. W tych lokalnych systemach cudzoziemiec może np. wypełnić wniosek pobytowy i sprawdzić status swojej sprawy. Przy czym istnienie takiego systemu niekoniecznie przekłada się na szybkość postępowania (np. Małopolski Urząd Wojewódzki, uchodzący za jeden z najsprawniejszych w Polsce, nie posiada takiego systemu).

Zatem obowiązkowe składanie wniosków pobytowych przez MOS, co przewiduje projekt, dla cudzoziemców w niektórych województwach nie będzie oznaczać generalnej zmiany w procedurze. Jak jednak podnoszą podmioty biorące udział w opiniowaniu projektu, wnioski te będzie im trudniej złożyć.

Problemem będą zwłaszcza rygorystyczne warunki skutecznego przesłania wniosku pobytowego. Jak wskazuje SIP, żeby ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemiec będzie musiał zarówno wniosek, jak i załączniki do niego, opatrzyć kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź podpisem osobistym lub zaufanym. Wniosek będzie złożony, jeśli otrzyma jego urzędowe poświadczenie odbioru. SIP zwraca uwagę, że niedopełnienie tych warunków w wielu przypadkach będzie prowadzić do utraty prawa legalnego pobytu w Polsce. Zwraca też uwagę, że uzyskanie każdego z podpisów zasadniczo uzależnione jest od uzyskania numeru PESEL. – Sprawy o nadanie numeru PESEL, jakkolwiek winny zostać załatwione niezwłocznie, w praktyce z uwagi na organizację pracy urzędów trwają niejednokrotnie 14 dni lub więcej, co w praktyce pozbawi cudzoziemców przebywających w Polsce na podstawie pobytów krótkoterminowych (np. wiz Schengen), lub których dokumenty pobytowe tracą ważność, prawa zalegalizowania pobytu w Polsce z uwagi na brak możliwości założenia konta w systemie MOS i podpisania wniosku w sposób określony w projekcie ustawy – wskazuje SIP w uwagach do projektu.

– Ponadto wykluczenie całkowicie ścieżki papierowej w sytuacji, kiedy system nie będzie działał poprawnie, lub w przypadku awarii (czego nie można wykluczyć) może doprowadzić do utraty prawa cudzoziemca do legalnego pobytu ze względu na niezłożenie wniosku w formie elektronicznej w ostatnim dniu legalnego pobytu – uważa Konfederacja Lewiatan.

Jeszcze gorzej jest w przypadku innych podań (m.in. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę). W ich przypadku projekt przewiduje dodatkowo wymóg podpisania załączników jednym ze wskazanych podpisów przez pracodawcę powierzającego pracę, organizatora stażu czy jednostkę prowadzącą studia.

– Za niedopuszczalne uznać również należy uzależnienie skutecznego złożenia wniosku przez cudzoziemca od spełnienia warunku przez podmiot trzeci, niebędący stroną postępowania – zaznacza SIP. – Trudno zrozumieć rygoryzm warunków uznania wniosku za złożony, w sytuacji gdy dalszy przebieg postępowania odbywał się będzie z zachowaniem zasady pisemności oraz zakłada osobiste stawiennictwo w urzędzie – wskazuje stowarzyszenie.

Zdaniem Konfederacji Lewiatan skorzystanie z prawa do złożenia wniosku może okazać się niewykonalne lub bardzo trudne. – Przykładowo może mieć to miejsce w sytuacji, w której cudzoziemiec będzie ubiegał się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po raz pierwszy, zaraz po przyjeździe do Polski i nie będzie dysponował jeszcze wymaganymi informacjami czy podpisami elektronicznymi – wskazuje organizacja w uwagach do projektu. Podnosi też, że osoby, które wjadą do Polski w ostatnich dniach legalności pobytu, będą musiały w bardzo krótkim czasie uzyskać numer PESEL, profil zaufany, utworzyć konto MOS i elektronicznie wypełnić wniosek. – Dla osób cyfrowo wykluczonych taka przeszkoda może okazać się nierealna do zrealizowania w krótkim terminie – stwierdza Lewiatan. ©℗

Potrzebujemy prawdziwej cyfryzacji postępowań

Projektowana nowelizacja przepisów nie wprowadza elektronizacji postępowań pobytowych cudzoziemców. Zmienić się ma tylko sposób złożenia wniosku przez migranta z papierowego na elektroniczny, co wbrew pozorom może utrudnić i wydłużyć postępowanie, na co zwracają też uwagę urzędy wojewódzkie w swoich uwagach do projektu ustawy.

Choć wniosek o zezwolenie na pobyt cudzoziemiec będzie wysyłał do urzędu w formie elektronicznej, to urząd będzie go musiał wydrukować i założyć na sprawę papierową teczkę, ponieważ nie przewidziano narzędzi do elektronicznego archiwizowania dokumentacji przez urząd. Załączniki do wniosku, choć będzie je można wysłać wraz z wnioskiem online, musiałyby być elektronicznie uwierzytelnione przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika – w przeciwnym razie będą tylko zwykłą kopią dokumentu, która nie może być dowodem w sprawie. Oryginał w formie papierowej i tak cudzoziemiec będzie musiał dosłać lub donieść do urzędu. W praktyce urzędnik będzie musiał wykonać dodatkowe, czasochłonne czynności związane z drukowaniem, archiwizowaniem czy przyjmowaniem papierowych dokumentów. Ponadto ani nowelizacja, ani MOS nie pozwala urzędowi na prowadzenie postępowań elektronicznie – całą korespondencję z cudzoziemcem urząd będzie prowadzić listownie.

Zmian nie będzie także w liczbie wizyt migranta w urzędzie – choć wniosek złoży online, uwierzytelniając go np. przez ePUAP, to i tak urząd musi go wezwać do osobistego stawiennictwa, by pobrać od niego odcisk linii papilarnych, a potem drugi raz po odbiór karty pobytu.

Pod znakiem zapytania jest także udział pełnomocników w procesie składania wniosku online. Dziś wielu świetnych specjalistów pomaga cudzoziemcom w prawidłowym i kompletnym uzupełnieniu wniosku. W sytuacji, gdy jego przygotowanie będzie możliwe wyłącznie w ramach konta cudzoziemca w MOS, do którego osoby trzecie nie mają dostępu, cudzoziemcy mogą zostać pozbawieni rzetelnego wsparcia.

Podzielam też obawy urzędów wojewódzkich, że nowelizacja w obecnym brzmieniu, zakładającym bardzo ubogie funkcje MOS, może wydłużyć czas procedowania wniosków pobytowych przez urzędników, który już teraz jest nieracjonalnie długi. Pożądane jest, by nowe przepisy przewidywały kompleksowe rozwiązania i prawdziwą elektronizację postępowań, nawet jeśli potrzeba będzie dłuższego czasu na przygotowanie do jej wdrożenia technologicznych narzędzi. ©℗