Krytyków oczekujących całkowitego potępienia PKA muszę niestety rozczarować, ponieważ nie zamierzam dołączać do ich bezkrytycznego chóru. Znam osobiście wielu pracowników i członków komisji, dla których mam duże uznanie za ich pracę, ale jednocześnie głęboko potępiam tych, którym postawiono zarzuty korupcyjne. Do niczego konstruktywnego jednak nie dojdziemy, jeśli będziemy tylko dezawuować działalność PKA. Szukajmy raczej w tej w organizacji takich obszarów, w których można by chociaż spróbować wprowadzać usprawnienia albo nawet dalej idące zmiany. To naturalnie o wiele trudniejsze niż głoszenie ogólnikowych haseł o „wypalaniu gorącym żelazem”, ale niespecjalnie mamy już dzisiaj jakieś inne wyjście, niż naprawdę zacząć poważnie myśleć o zmianach w działaniu komisji. Spojrzenie na historię i okoliczności powstania PKA powinno pomóc w postawieniu właściwej diagnozy.
Trochę historii
Ogromny rozwój ilościowy w szkolnictwie wyższym w latach 90. zdecydowanie zaczął wpływać na jakość kształcenia, a istniejące mechanizmy regulacyjne nie spełniały już swojej funkcji. W takiej sytuacji władze państwowe bardzo szybko dostrzegły konieczność utworzenia w Polsce instytucji państwowej, która stałaby na straży jakości kształcenia. Działalność poprzedniczki PKA, czyli Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego (KAWSZ), istniejącej w latach
1997–2001, obejmowała jednak swoimi kompetencjami tylko szkoły zawodowe. Przyczyniło się to zatem do rozpoczęcia dyskusji na temat stworzenia jednego państwowego systemu akredytacji obejmującego wszystkie uczelnie w Polsce, zarówno państwowe, niepaństwowe, akademickie, jak i zawodowe. Efektem powyższego było rozpoczęcie 1 stycznia 2002 r. działalności instytucji, która początkowo nosiła nazwę „Państwowa Komisja Akredytacyjna”. Dość ogólnikowe przepisy prawne wyposażyły PKA w kompetencję do przedstawiania ministrowi właściwemu ds. szkolnictwa wyższego opinii i wniosków dotyczących utworzenia uczelni, przyznania jej uprawnienia do prowadzenia studiów, utworzenia filii lub wydziału zamiejscowego oraz efektów dokonania oceny kształcenia na danym kierunku. Sporo istotnych kwestii zostało natomiast przekazanych do uregulowania w statucie PKA, stanowiącym niewątpliwie akt wewnętrzny o charakterze normatywnym.
Od samego początku nazwa „Polska Komisja Akredytacyjna”, a zwłaszcza określenie „akredytacyjna” budziły niemałe wątpliwości. Wskazywano bowiem, że akredytacja ma charakter środowiskowy, oddolny i samoregulacyjny, kończący się przyznaniem akredytacji lub jej odmową. Ponadto zazwyczaj cechą akredytacji jest jej dobrowolne poddanie się ocenie instytucji przeprowadzającej akredytację, która ma potwierdzić spełnianie określonych standardów. Tymczasem jakakolwiek instytucja powołana przez państwo z zasady zawsze koncentruje się na ocenie przestrzegania przepisów regulujących jakość kształcenia. Jest to wyrazem licencyjnej roli państwa w obszarze szkolnictwa wyższego, które decyduje o możliwości prowadzenia studiów przez uczelnię. Działalność PKA określano też jako ewaluacyjną czy koncesjonującą, co jednak podkreślało brak spójności między jej nazwą a charakterem działań. Zwrócił na to również uwagę w 2008 r. niezależny zespół międzynarodowych ekspertów dokonujących oceny działalności PKA w celu jej przyjęcia do elitarnej Europejskiej Sieci Agencji ds. Zapewniania Jakości w Szkolnictwie Wyższym (ENQA) oraz dokonania wpisu do Europejskiego Rejestru Systemu Zapewniania Jakości (EQAR). W raporcie ekspertów stwierdzono wprost, że nazwa komisji może sugerować, że jest ona instytucją akredytującą, tymczasem analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że PKA wydaje jedynie opinie. Co więcej, oprócz nazwy komisji nigdzie w ustawie nie ma odniesienia do akredytacji, co pozwala zatem na stwierdzenie, że PKA nie przeprowadza akredytacji, ale ocenę jakości. Dla porządku warto dodać, że ów zespół skłaniał się ku uczynieniu z PKA instytucji akredytującej.
Rozważania na temat różnic pomiędzy oceną a akredytacją przez lata dominowały właściwie w publicznym dyskursie na temat działalności PKA. O wiele mniej miejsca poświęcano niestety kwestii niejasnego umiejscowienia PKA w polskim systemie prawno-ustrojowym, co w mojej ocenie jest kluczowe dla zrozumienia, co stało się dzisiaj z tą instytucją. Im bardziej bowiem status prawny PKA pozostaje niedookreślony, tym bardziej wpływa on na funkcjonowanie całego systemu jakości kształcenia w Polsce.
Z formalnego punktu widzenia Polska Komisja Akredytacyjna nie jest uznawana za organ administracyjny. Bez zbytniego wchodzenia w kwestie definicji i cech organu administracyjnego należy zauważyć, że po prostu nie pozwala na to brak wyposażenia PKA w kompetencje do działań władczych, czyli – innymi słowy – chodzi tu o brak możliwości korzystania z władztwa państwowego. Natomiast samo wyodrębnienie organizacyjne PKA oraz jej działanie w obszarze administracji publicznej są niewystarczające. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, które bardzo szybko przyjęło jednolite stanowisko, wykluczające właściwość sądów administracyjnych w rozpatrywaniu skarg na uchwały PKA. Początkowo nie było to jednak oczywiste, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 808/05) uchylił uchwałę komisji. Uzasadnienie wyroku jest warte głębszej lektury, ponieważ wskazuje, że sąd przeprowadził naprawdę bardzo pogłębioną analizę przepisów, uznając w konsekwencji, że nie wykluczają one kognicji sądu administracyjnego w zakresie oceny prawidłowości uchwał PKA. To rozstrzygniecie zostało jednak całkowicie zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zapoczątkował linię orzeczniczą sprowadzającą się do kategorycznego wykluczenia możliwości skarżenia uchwał PKA przed sądami administracyjnymi. Nie zmieniło się to nawet po wejściu w życie obowiązującej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Pewnie niezamierzonym skutkiem takiego podejścia sądów było niestety w jakimś zakresie pozbawienie uchwał PKA zewnętrznej kontroli, co z kolei – jak się często podkreśla – w naturalny sposób mogło wpłynąć na zmniejszenie poczucia odpowiedzialności za podejmowane uchwały.
Zresztą kwestia charakteru prawnego uchwały komisji jest po dziś dzień przedmiotem kontrowersji. Uchwała jest uznawana w orzecznictwie jedynie za środek dowodowy z art. 76 kodeksu postępowania administracyjnego, ale analiza przepisów zdaje się wyraźnie wskazywać na bezpośrednie kształtowanie przez uchwałę sytuacji prawnej uczelni. Przykładem może tu być art. 96a poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, który wprost uzależniał przyznanie uczelni dotacji projakościowej m.in. od otrzymania wyróżniającej oceny programowej. Uchwała stanowiła zatem istotny akt, którego nie można było zastąpić żadnym innym i bez którego nie było możliwe otrzymanie dotacji. Z kolei w obowiązującej ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce art. 246 nakazuje uczelni bezwarunkowe zaprzestanie prowadzenia studiów na kierunku, który PKA oceniła negatywnie, jeżeli ten kierunek został utworzony przez uczelnię samodzielnie, na podstawie posiadanej odpowiedniej kategorii naukowej. Jak widać, uchwały komisji stanowią jednak rozstrzygnięcia kształtujące sytuację prawną uczelni, co w konsekwencji musi zakładać działanie PKA na podstawie jakiegoś rodzaju kompetencji władczej.
Odpowiedzialność za decyzje
Na przestrzenni lat na kształt i charakter kompetencji PKA wpłynęły kolejne nowelizacje przepisów. W 2011 r., w wyniku nowelizacji prawa o szkolnictwie wyższym pierwszy człon nazwy został zmieniony na „Polska” i komisja do dziś funkcjonuje już pod tą nazwą. Z kolei nowelizacja z 2014 r. była pokłosiem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r. (SK 61/12), który zakwestionował związanie ministra treścią uchwały PKA zawierającą ocenę jakości kształcenia. Jednocześnie trybunał, przeprowadziwszy bardzo ciekawy wywód w zakresie niejasnej i niedookreślonej pozycji prawnej Polskiej Komisji Akredytacyjnej, nakazał ustawodawcy ukształtowanie jej pozycji ustrojowej, ograniczając jednak wybór do dwóch możliwości. Po pierwsze, PKA może być w pełni niezależnym organem administracyjnym, którego rozstrzygnięcia, oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, będą miały charakter publicznoprawny. W takim wypadku uchwały PKA będą określać sytuację prawną szkół, wykładowców, pracowników i studentów, kształtując ich prawa konstytucyjne, i z tego względu będą podlegać bezpośredniej kontroli sądów administracyjnych. Po drugie, można przyjąć rozwiązanie, w którym komisja będzie jedynie organem doradczym, a wtedy decyzja ministra będzie uznana za rozstrzygnięcie kształtujące prawa ww. podmiotów i będzie w pełnym zakresie podlegała kontroli sądów administracyjnych. Ostatecznie zdecydowano się na drugi wariant, co spowodowało zasadniczą zmianę dotychczasowego mechanizmu wydawania decyzji przez ministra. Zmianę tę należałoby raczej rozpatrywać na poziomie formalnym niż merytorycznym, ponieważ odtąd minister, otrzymawszy uchwałę komisji zawierającą negatywną ocenę jakości kształcenia, musiał sam dokonać analizy zasadności zastosowania ewentualnej sankcji. Z czasem zaczęło się upowszechniać przekonanie, że PKA podejmuje decyzje, za które nie odpowiada, podczas gdy minister ponosi odpowiedzialność za te decyzje, ale ich nie podejmuje. Nie do końca zgadzam się z ta opinią, ale faktycznie w wielu przypadkach minister do podjęcia decyzji dysponuje innym materiałem dowodowym niż uchwała PKA. Taki sam mechanizm utrzymano w obowiązującym prawie o szkolnictwie wyższym i nauce, co w żaden sposób nie usunęło istniejących wątpliwości.
Wątpliwości w zakresie pozycji ustrojowej PKA można zresztą mnożyć, zastanawiając się chociażby nad określeniem statusu członków PKA czy charakteru dokumentów przez nich tworzonych. Nie chodzi jednak o to, żeby je w tym miejscu wszystkie wyliczyć i po kolei analizować. Dość powiedzieć, że już to, co zostało przedstawione, skłania do konkluzji, że niezbędne jest przede wszystkim określenie pozycji ustrojowej PKA. Nie twierdzę, że należało to zrobić 20 lat temu, w chwili tworzenia komisji, ale na pewno dzisiaj ta sprawa wymaga już uregulowania. Uchwały PKA powinny być wydawane jako decyzje administracyjne, postanowienia lub inne akty administracyjne, które podlegałyby pełnej kontroli sądów administracyjnych. Natomiast z dużą rezerwą podchodzę do uczynienia z PKA klasycznego organu administracyjnego, który byłby zobowiązany do stosowania procedury wynikającej z kodeksu postępowania administracyjnego. W mojej ocenie, aby skończyć z wydawaniem rozstrzygnięć pod pozorem opinii, zmianę powinno się rozpocząć od przekształcenia uchwały w formę aktu administracyjnego zaskarżalnego w administracyjnym toku instancji. Idąc dalej, można natomiast rozważać, przy dokonaniu wielu zmian systemowych, powierzenie PKA decydowania w I instancji o przyznaniu uprawnienia do prowadzenia kierunku. Wówczas minister nauki, z poszanowaniem zasady dewolutywności, rozstrzygałby odwołania od decyzji PKA. Nie ma jednak pewności, czy na przeszkodzie nie stanęłyby tu uregulowania Standardów i wskazówek dotyczących zapewnienia jakości w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego.
Delikatna kwestia
Kolejną kwestią, nad którą trzeba się zastanowić, jest dobór członków Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Jest to delikatne zagadnienie, ponieważ panuje przekonanie, że każdy pracownik naukowy z samej natury rzeczy może zasilić szeregi komisji. Nie do końca się z tym zgadzam, ponieważ jak bardzo chcielibyśmy, aby rola członków PKA polegała na przekazywaniu uczelniom swojej wiedzy czy wskazywaniu dobrych praktyk, tak naprawdę w efekcie ta rola sprowadza się do czynności mających charakter kontrolny. Uchwała PKA oceniająca jakość kształcenia jest efektem złożonego procesu, w trakcie którego następuje porównanie określonych kryteriów z informacjami i danymi zaprezentowanymi przez daną uczelnię. Wymaga to zatem z jednej strony dogłębnej wiedzy w zakresie przepisów regulujących proces kształcenia i zapewniania jakości, praktycznej znajomości procesów tworzenia i funkcjonowania programów studiów, a z drugiej – umiejętności prowadzenia wywiadów, a przede wszystkim szybkiej analizy dużej liczby dokumentów oraz formułowania klarownych wniosków, ponieważ treść uchwały może mieć daleko idący wpływ na sytuację prawną uczelni. W tym kontekście warto też pomyśleć o regularnych szkoleniach zarówno dla członków, jak i ekspertów PKA, a nawet o stworzeniu bazy dobrych praktyk i kazusów, z której mogliby oni czerpać wiedzę.
Nawet jeśli zatem będziemy to kontestować, praca członka PKA jest pracą bardziej urzędniczą niż naukową. Wynika to po prostu z przepisów, które w określony sposób formułują przebieg procedury prowadzącej do podjęcia uchwały. A może wcale nie potrzebujemy aż 100 osób klasyfikowanych jako członkowie PKA? A może trzeba spróbować wzmocnić biuro PKA zarówno na polu finansowym, jak i kadrowym oraz powierzyć mu dobór konkretnych zespołów oceniających, które mogłyby być złożone zarówno z krajowych, jak i zagranicznych ekspertów? Można by wtedy w ogóle zastanawiać się nad likwidacją zespołów obszarowych. To pewnie daleko idące propozycje, a dla niektórych wręcz zbyt daleko idące, ale czas na propozycje bezpieczne już się skończył.
Jeśli natomiast chcielibyśmy dziś przeprowadzać prawdziwą akredytację, to być może trzeba by było albo zupełnie zmienić procedurę, według której działa PKA, albo spróbować reaktywować środowiskowe komisje akredytacyjne, które były prekursorami oceny jakości kształcenia w Polsce. W latach 90. działało wiele instytucji, jak: Stowarzyszenie Edukacji Menedżerskiej (SEM) Forum, Uniwersytecka Komisja Akredytacyjna czy inne branżowe komisje, np. Komisja Akredytacyjna Akademickich Uczelni Medycznych. Koncepcja ich działania faktycznie opierała się na stworzeniu systemu akredytacji i rozpowszechnianiu na uczelniach standardu dobrych praktyk. Istnienie takich komisji musiałoby się jednak dzisiaj wiązać z zapewnieniem im sprawczości i autorytetu. Jest to o niebo trudniejsze niż system państwowy, który siłą rzeczy jest bliższy pracy wykonywanej w organach państwowych. Akredytacja jest po prostu nastawiona na wyróżnienie i promowanie najlepszych, a ocena dokonywana przez PKA ma na celu zapewnienie jakości w funkcjonowaniu uczelni.
Ile byśmy jednak nie napisali o konieczności zmian i jak licznymi argumentami byśmy tego nie poparli, nic samo z siebie nie nastąpi. Potrzebna jest oczywiście konstruktywna dyskusja po stronie środowiska naukowego, ale obawiam się, że tylu, ilu rozmówców, tyle pewnie będzie pomysłów na przeprowadzenie zmian w PKA. Natomiast inicjatywę w tym zakresie powinno podjąć Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego.©℗
