Polska ma bogatą tradycję uchwalania przepisów, które na papierze chronią pracowników, a w praktyce nic nie znaczą. Czy tak samo będzie z dyrektywą o równości płac?
Kilka lat temu jedna z redakcyjnych koleżanek przygotowywała materiał o tym, jak w praktyce stosowana jest nowelizacja, która zmieniła zasady dochodzenia roszczeń pracowniczych. Zadzwoniła więc do jednego z sądów w województwie podlaskim, gdzie oczywiście usłyszała, że wymiar sprawiedliwości działa sprawnie. – A jak w praktyce stosowany jest nowy przepis? – zapytała. – Uhm. On się jakoś u nas nie przyjął – odpowiedział jej rozmówca. Takich przepisów, które „są, ale się nie przyjęły”, jest w polityce społecznej dużo więcej. Choćby te dotyczące mobbingu, równego traktowania, rad pracowników, ochrony przed zwolnieniem po urlopach macierzyńskim, rodzicielskim czy wychowawczym.
Wiele wskazuje, że podobnie może się stać z najnowszą inicjatywą legislacyjną Komisji Europejskiej, która chce walczyć z dyskryminacją płacową kobiet. Gotowy już projekt dyrektywy w tej sprawie na papierze wygląda jak antidotum na wiele bolączek polskiego rynku pracy (i to bez podziału na płeć zatrudnionych).
Firma ma np. informować o przewidywanej wysokości wynagrodzenia już w ogłoszeniu o naborze lub przed rozmową kwalifikacyjną i nie będzie mogła pytać o zarobki w poprzednim miejscu pracy. W trakcie zatrudnienia każdy podwładny będzie mógł zażądać informacji o średniej pensji osób, które wykonują podobne zadania. Jeśli poczuje się pokrzywdzony, będzie mógł walczyć przed sądem nie tylko o wyrównanie płacy, lecz także o uznanie utraconych szans zawodowych i uszczerbku moralnego. To szczytne założenia, ale trudno się oprzeć wrażeniu, że już w momencie ich ogłaszania nad Wisłą kombinuje się, jak wdrożyć te unijne fanaberie, tak aby Bruksela się nie czepiała, a na naszym rynku, skrojonym pod krajową mentalność, nic się nie zmieniło. Bo może gdzieś tam na Zachodzie pensje są jawne, a firmy muszą się tłumaczyć, dlaczego płacą, tak jak płacą, ale na pewno nie w Polsce. U nas „to się nie przyjmie”, nawet jeśli dyrektywa zostanie uchwalona.
Łatwo taką postawę skrytykować, ale warto też zadać pytanie, dlaczego tak jest, zwłaszcza że podobną taktykę stosowały rządy wszystkich opcji politycznych. Czy prawo może w ogóle wymuszać zmianę postaw społecznych (np. wobec kwestii zarobków, opieki nad dzieckiem, sposobu zarządzania pracownikami), czy przeciwnie – ma jedynie dostosowywać się do zmian kulturowych, które same się dokonują? Warszawa nie umie się na razie zdecydować na żaden z tych modeli i w rezultacie progresywne przepisy obowiązują… tylko na papierze.
Czytać statystyki dokładnie
Liczby wskazują, że unijna inicjatywa w sprawie równości płac jest uzasadniona. Według statystyk Eurostatu w całej UE kobiety zarabiają średnio o 14,1 proc. mniej niż mężczyźni (dane za 2019 r.). Polska znalazła się w grupie państw, w których różnica jest najmniejsza (8,5 proc.; szóste miejsce wśród krajów UE). To dobrze, ale diabeł tkwi w szczegółach. Niską lukę płacową odnotowuje się bowiem w polskim sektorze publicznym (3,8 proc.), za to w prywatnym wynosi ona już 15,7 proc. Sytuacja w poszczególnych branżach jest jeszcze bardziej skomplikowana. Polki zatrudnione w sektorze finansów i ubezpieczeń zarabiają przeciętnie o 30,8 proc., w branży informacji i komunikacji o 28,2 proc., a w przemyśle – o 18,4 proc. mniej niż mężczyźni. Jeszcze mniej optymistyczne informacje wynikają z krajowych statystyk (metodologia różni się od tej przyjętej przez Eurostat). Według danych GUS w październiku 2018 r. przeciętne wynagrodzenie kobiet było niższe o 19,9 proc. (903,88 zł), przy czym najwyższe różnice odnotowano w najlepiej płatnych grupach zawodowych (np. menedżerów, przedstawicieli władz publicznych i wyższych urzędników – 2851,94 zł). Z tej perspektywy można wręcz zadać sobie pytanie, dlaczego już wcześniej nie zmieniliśmy przepisów.
– Regulacje chroniące przed dyskryminacją obowiązują w UE od lat 70. Ale trzeba pamiętać, że informacja o wysokości wynagrodzenia jest objęta ochroną jako dobro osobiste człowieka, a to ogranicza możliwość skutecznej egzekucji unijnego i krajowego prawa. Z tej perspektywy sama intencja przyjęcia zmian wydaje się słuszna, bo UE zależy, żeby przepisy dotyczące szeroko rozumianego równego traktowania były skuteczne – wskazuje prof. Marcin Zieleniecki z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert NSZZ „Solidarność”.
Natychmiast po przedstawieniu projektu w Polsce pojawiły się jednak głosy ekspertów, że nowe przepisy łatwo będzie można obchodzić. Projekt dopuszcza wskazywanie w informacji o wysokości wynagrodzenia nie konkretnej kwoty, lecz przedziału płacowego. Firma będzie mogła np. określić, że zatrudniony otrzyma od 3 tys. do 6 tys. zł. Wymóg spełniony, a kandydat nadal ma mgliste pojęcie o tym, ile będzie początkowo zarabiał. Na dodatek kwota ta nie musi się znaleźć w ogłoszeniu o pracę. Można będzie ją podawać indywidualnie przed rozmową kwalifikacyjną, więc kandydatom nadal trudno będzie porównywać, jakie warunki oferuje się na rynku.
Dość łatwo można też zneutralizować inne uprawnienia pracownicze przewidziane w projekcie. Jeśli np. zatrudniony zażąda informacji o średnich zarobkach w jego grupie zawodowej, to firma będzie musiała ją przekazać. Ale przecież to zatrudniający ustala, którzy podwładni wykonują taką samą pracę lub o takiej samej wartości. Może uznać, że np. do tego samego grona zatrudnionych zaliczy (lub nie zaliczy – w zależności od potrzeb) zarówno świetnie zarabiającego Kowalskiego, który pozyskuje dla firmy wielkie korporacje, jak i dużo mniej zarabiającego Nowaka, który współpracuje z mikrofirmami. Trzeba też pamiętać o nieformalnych metodach. Pracodawca może nieoficjalnie dać do zrozumienia, że żądanie informacji o średniej wysokości płac nie jest mile widziane. Możliwe, że gdyby w Polsce sprawnie działały sądy pracy lub instytucja pełnomocnika rządu ds. równego traktowania, takie pytania byłyby częstsze. W praktyce jednak doskonała większość zatrudnionych po prostu będzie bała się je zadawać.
Bezzębne regulacje
Można też wprowadzić odgórnie jakieś uprawnienie pracownicze, ale obudować je tak wieloma nieostrymi wymogami, że w praktyce spełnią je tylko nieliczni. Polska ma w tym dość rozbudowaną tradycję. Koronnym przykładem takiego rozwiązania są nasze przepisy o mobbingu. Po pierwsze to zatrudniony musi udowodnić, że do niego doszło (w przeciwieństwie do dyskryminacji, którą trzeba tylko uprawdopodobnić; w razie sporu to firma musi wykazać, że nie doszło do nierównego traktowania). Po drugie podwładny powinien wykazać, że nękanie było uporczywe i długotrwałe (pojęcia nieostre), wywołało u niego zaniżoną ocenę przydatności zawodowej i miało na celu jego poniżenie, ośmieszenie, izolowanie lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników. Jeśli chce uzyskać zadośćuczynienie za krzywdę, musi wykazać, że nękanie odbiło się na jego stanie zdrowia (czyli dysponować zaświadczeniem lekarza, który to potwierdzi). W rezultacie spraw o mobbing jest niewiele, a te, które się toczą, najczęściej kończą się po myśli pracodawców. Z danych Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że w I półroczu 2019 r. w sądach rejonowych zakończyło się 125 takich postępowań, przy czym roszczenia uwzględniono (w całości lub w części) w 13 przypadkach. 39 spraw oddalono, a 73 załatwiono w inny sposób (w tym m.in. umorzono, odrzucono, zwrócono).
Inną metodą na tworzenie bezzębnego prawa jest wprowadzenie przepisu, który wprowadza ochronę tak krótką, że w praktyce jest ona fikcyjna. Najlepszym przykładem są tu regulacje kodeksu pracy, które nakazują firmie dopuszczenie zatrudnionego do pracy na równorzędnym stanowisku po urlopie macierzyńskim, rodzicielskim czy wychowawczym. Firma nie może więc zwolnić takiej osoby lub pogorszyć jej warunków zatrudnienia natychmiast po jej powrocie, ale po kilku tygodniach (a nawet dniach) – już tak.
Mamy w Polsce nawet całe ustawy, które są wydmuszkami. – Koronnym przykładem jest ta z 2006 r. o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji. Przewiduje ona powoływanie rad pracowników, które mają określone kompetencje, m.in. pozyskiwanie od pracodawcy informacji o działalności i sytuacji ekonomicznej firmy oraz stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia. W praktyce rady nie działają, zarzucono ich funkcjonowanie, a nawet jeśli są tworzone, to nie spełniają swojej funkcji – wskazuje prof. Zieleniecki.
Podobnie jest z tzw. ustawą o równym traktowaniu. Teoretycznie zakazuje ona dyskryminacji m.in. w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej lub zawodowej oraz w dostępie do usług, opieki zdrowotnej, szkolnictwa wyższego, zabezpieczenia społecznego. W praktyce w latach 2011–2018 przed sądami toczyło się zaledwie kilka spraw o odszkodowanie na podstawie tych przepisów. Z raportu KE z 2018 r. wynika, że w ustawie brakuje skutecznych sankcji za naruszenie zasady równego traktowania, a jednocześnie wprowadzono w niej tyle wyłączeń (pełną ochronę przewidziano tylko ze względu na rasę, narodowość lub pochodzenie etniczne), że wypacza to sens implementowanych ustawą regulacji unijnych. Na papierze możemy się jednak dumnie chwalić, że przeciwdziałamy dyskryminacji.
Flagową wydmuszką jest chyba jednak sam kamień węgielny kodeksu pracy, czyli art. 22. Przewiduje on fundamentalną zasadę, zgodnie z którą praca świadczona w konkretnych warunkach (pod kierownictwem zatrudniającego, w miejscu i czasie przez niego wskazanym, za wynagrodzeniem) jest etatem i nie można w takiej sytuacji zatrudniać na umowach cywilnoprawnych. Tymczasem w takich warunkach w Polsce tysiące osób pracuje na zleceniu lub jako samozatrudnieni, bo albo firma wymusza takie kontrakty (a zatrudnionemu zależy bardziej na zarobkowaniu niż przestrzeganiu prawa), albo – coraz częściej – sami zarobkujący nie chcą etatu, bo wolą oszczędzać na składkach i dostawać więcej pieniędzy na rękę. Sądy uznają, że w takiej sytuacji decydujące znacznie ma nie brzmienie art. 22 k.p., lecz wola stron co do rodzaju umowy. A państwo, mające za sobą dwie dekady walki z ogromnym bezrobociem, tę fikcję toleruje. Ale na papierze znów wszystko się zgadza – przepisy chronią pracę.
Bo u nas tak już jest
Dlaczego tworzymy takie prawne atrapy?
– Istotny jest kontekst kulturowy, który powoduje, że niektóre przepisy niełatwo wprowadzić do polskiego ustawodawstwa. W przypadku propozycji dotyczących równości płacowej trzeba brać pod uwagę, że wysokość wynagrodzenia to w Polsce temat tabu. Wynika to m.in. z wzajemnej nieufności, niechęci do ujawniania swojego statusu materialnego, obaw przed ewentualną utratą majątku itp. – wskazuje dr Maciej Chakowski, adiunkt i wykładowca prawa pracy na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, partner w kancelarii C&C Chakowski & Ciszek. Na tym nie koniec społecznego kontekstu. – Nie można pominąć np. niechęci Polaków do prowadzenia sporów przed sądem, działalności społecznej, zrzeszania się. Ten ostatni element w praktyce przesądził o niepowodzeniu rad pracowników, bo związki zawodowe utraciły zainteresowanie nimi, gdy okazało się, że nie mogą sterować ich działalnością, a pracodawcy nie mieli interesu w podtrzymywaniu ich funkcjonowania – dodaje Chakowski.
Trudno też nie dostrzec, że krajowy ustawodawca tworzy przepisy wydmuszki najczęściej przy okazji implementacji (w domyśle – bardziej progresywnych) regulacji unijnych. Ich prawidłowe wdrażanie wywołałoby dla władzy potrójne ryzyko. Po pierwsze mogłoby wzbudzić niechęć konserwatywnie nastawionej części elektoratu („rząd ulega lewackim pomysłom z zagranicy”). Pod drugie chodzi o rozwiązania socjalne, poprawiające sytuację pracowników wobec zatrudniającego – w długiej perspektywie mogłyby one zatem zaburzyć nasz przepis na transformację ustrojową i rozwój gospodarczy, czyli niskokosztową produkcję dzięki taniej sile roboczej. A po trzecie – to przecież państwo jest największym pracodawcą. Po co ma sobie wiązać ręce równym traktowaniem, radami pracowników, przeciwdziałaniem mobbingowi itd.
– Bardzo często podchodzimy do wdrożenia w sposób techniczny. Przyjmujemy kopię przepisów UE, które z natury rzeczy nie są dostosowane tylko do jednego państwa. Skupiamy się nie na implementacji skutecznej, lecz formalnej, jakby zależało nam na tym, aby w praktyce te nowe rozwiązania nie naruszały mocno naszego krajowego porządku, ustalonych już zasad. A potem się dziwimy, że nie działają – wskazuje prof. Zieleniecki.
W pewnym sensie to także takie mruganie okiem do adresatów zmian na zasadzie: oficjalnie musieliśmy takie rozwiązania przyjąć, ale w praktyce zostawiliśmy wam wiele furtek, aby wszystko mogło zostać po staremu. A w relacjach na linii pracodawca – pracownik w Polsce wciąż widoczne są pozostałości po folwarczno-pańszczyźnianym modelu gospodarki. Dwie dekady transformacji ustrojowej, gdy praca była dobrem pożądanym i deficytowym, raczej tylko ugruntowały stare przyzwyczajenia.
– Podległości uczy się już w szkole. Nasiąkamy tym i gdy zaczynamy pracę, słyszymy to samo: nie ma sensu walczyć z systemem, przepisy ochronne są fasadowe, a na sporach zarobią tylko prawnicy. To w sensie mentalnym taki „pruski model” oparty na zasadach: nie myśleć samemu, nie działać, nie egzekwować swoich uprawnień, bo jednostka w starciu z firmą lub instytucją nie ma szans – zauważa dr Chakowski.
Czy zmianę mentalności mogłoby przyspieszyć uchwalanie przepisów, czyli de facto zadekretowanie zmian? Na to pytanie nie ma łatwej odpowiedzi, zwłaszcza że polski ustawodawca – poprzez przyjmowanie regulacji wydmuszek – w dużej mierze utrudnił ocenę. Nie wiemy, jak wyglądałby nasz rynek pracy, gdyby np. art. 22 k.p. był skrupulatnie egzekwowany, a rady pracowników sprawnie funkcjonowały w każdym średnim i dużym przedsiębiorstwie. Z jednej strony można uznać, że skoro doskonałej większości zatrudnionych ta fikcyjna ochrona nie przeszkadza (nie podejmują żadnych działań), to może trzeba zaczekać, aż wreszcie sami poczują wolę zmian. Dotychczasowe pojmowanie pracy i jej celów powoli zmienia pokolenie millenialsów, które dopiero wkracza na rynek. Jest dużo bardziej wyczulone na kwestie równości czy równowagi między życiem zawodowym i prywatnym. Takiej naturalnej metamorfozie sprzyja też demografia – będzie coraz mniej rąk do pracy i zatrudniający muszą coraz częściej walczyć o pracownika poprzez oferowanie lepszych warunków pracy.
– Powoli się to dzieje, choć na razie raczej w niektórych sektorach, np. IT. Jeśli w trakcie rekrutacji pracodawca będzie unikał deklaracji, np. ostatecznej wysokości pensji, benefitów lub standardów pracy, to nie znajdzie specjalisty, który podejmie u niego zatrudnienie. Pod tym kątem propozycja KE w zakresie równości płac jest pozytywna. Początkowo firmy mogą starać się omijać nowe wymogi, choćby poprzez wskazywanie widełek wynagrodzenia, a nie konkretnej kwoty, ale sądzę, że z upływem czasu rynek pracy wymusi na nich stosowanie się do nowych standardów – uważa dr Chakowski.
Podkreśla, że potrzebna jest też inicjatywa własna zatrudnionych. – Znam przykład, gdy szeregowy pracownik z polskiego oddziału dużej zagranicznej firmy zgłosił do centrali przypadek szykanowania członka europejskiej rady zakładowej. Wywołało to prawdziwe trzęsienie ziemi w oddziale, wszczęto audyt, postępowanie wyjaśniające objęło najwyższy szczebel menedżerski, w tym członków zarządu. Czasem potrzeba tylko trochę odwagi – dodaje.
Przyspieszanie zmian
Jednakże czy prawo nie mogłoby przyspieszać tych przemian, zwłaszcza jeśli miałyby się przyczynić do poprawy jakości życia? Takie próby już podejmowano, także w Polsce, i bywało, że kończyły się sukcesem. Choćby urlop ojcowski. Gdy wprowadzano go w 2010 r., można było usłyszeć głosy ze strony konserwatywnych polityków, że państwo miesza się w wewnętrzne sprawy rodziny, wymusza zmianę ról społecznych kobiet i mężczyzn itp. Początkowo z nowego uprawnienia korzystało niewielu ojców (15 tys. w 2011 r.), ale dziś nikogo już nie dziwi i pracownicy chętnie z niego korzystają (199 tys. mężczyzn w 2019 r.).
– Jeśli przepisy miałyby przyspieszać zmiany kulturowe, to powinny być skuteczne, czyli muszą przewidywać sankcję za naruszenie nowych regulacji i określać instytucję egzekwującą z odpowiednimi kompetencjami. Tak stało się np. w przypadku RODO i przywiązuje się do tych przepisów ogromną wagę, obawiając się wysokich kar. Pytanie tylko, czy takie wdrażanie zmian pod presją ma sens, jeśli pracodawcy i pracownicy nie będą do nich przekonani. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem jest dostosowanie prawa do zmieniającego się kontekstu kulturowego, ale to kwestia otwarta, trudno jednoznacznie ją rozstrzygnąć – uważa dr Chakowski.
Receptą może być umiar. – Na pewno możemy np. skuteczniej dostosować regulacje unijne do naszego kontekstu kulturowego, a nie ograniczać się do ich kopiowania. Wtedy nie będą traktowane jako obce, nieprzystające do naszej rzeczywistości. Nie powinno się też z góry zakładać, że jakieś nowe rozwiązanie automatycznie wywoła negatywne skutki i lepiej zostawić wszystko po staremu. Pamiętam, jak dużo emocji u partnerów społecznych wywoływała np. zmiana umożliwiająca wydłużanie okresów rozliczeniowych czasu pracy. Okazało się, że po jej wprowadzeniu firmy nie nadużywają tego rozwiązania – tłumaczy prof. Zieleniecki.
Dodaje, że w praktyce czeka nas audyt przepisów pod kątem dokonujących się zmian kulturowych.
– Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym zróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn uznał, że jest ono dopuszczalne m.in. z uwagi na społeczną rolę kobiet, w szczególności obowiązki opiekuńczo-wychowawcze, ale jednocześnie zasygnalizował, że takie rozwiązanie może nie być optymalne, bo zachodzą zmiany kulturowe i coraz częściej mężczyźni przejmują część wspomnianych zadań. A to może oznaczać konieczność zmiany przepisów historycznie adresowanych do kobiet. Ochrona prawna byłaby powiązana z faktyczną realizacją funkcji rodzicielskich, niezależnie od płci – dodaje prof. Zieleniecki.
Możliwe więc, że czas przepisów wydmuszek powoli się kończy. Sprawdzianem nie będzie tylko dyrektywa o równości płac. W kolejce na uchwalenie czekają już m.in. regulacje w sprawie unijnej płacy minimalnej (zakłada m.in. upowszechnienie układów zbiorowych, których w Polsce w praktyce się nie zawiera) oraz tzw. prawa do odłączenia się po godzinach pracy (nieodbierania e-maili i telefonów od szefa). Prawdziwym wyzwaniem będzie jednak już przyjęta dyrektywa dotycząca godzenia obowiązków rodzinnych i zawodowych. Zakłada ona, że co najmniej dwa miesiące urlopu rodzicielskiego ma być przeznaczone dla ojca dziecka (jeśli ich nie wykorzysta, przepadną). Kraje członkowskie muszą wdrożyć te przepisy do sierpnia 2022 r. Niełatwo będzie je obejść, choć polski ustawodawca nieraz już wykazał się pomysłowością. Najważniejsze, by z góry nie zakładał, że „to się u nas nie przyjmie”.
