Zmiana decyzji WZ jest trudna, 
a czasem wykluczona

Tam, gdzie gminy nie uchwaliły planów miejscowych, da się prowadzić inwestycje wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. To długotrwały proces, który może trwać nawet kilkanaście miesięcy. Bywa, że w tym czasie zmieniają się plany inwestora, który chce zmodyfikować już wydaną decyzję. Jednak jak pokazuje praktyka, nie jest to łatwe, a biorąc pod uwagę ostatnią nowelizację przepisów regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, obecnie „starych” decyzji WZ (wydanych przed 26 lipca 2024 r.) nie będzie można zmienić.

Przez wiele lat zarówno sądy, jak i organy (tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta) różnie podchodziły do kwestii zmiany wspomnianych decyzji. Według części rozstrzygnięć decyzja WZ jest decyzją związaną, a zatem nie wolno jej zmieniać. Natomiast w myśl innych to decyzja uznaniowa, dlatego organ, który ją wydał, może ją również modyfikować. Ta rozbieżność w orzekaniu powodowała dużą niepewność wśród inwestorów. Obecnie jednak dominuje stanowisko, że decyzja WZ może być zmieniona, jeśli spełnione zostaną określone warunki. Jest ich kilka.

Konkretne warunki

Aby wystąpić o zmianę decyzji WZ, inwestor musi dysponować decyzją ostateczną, czyli taką, od której nie przysługuje odwołanie. Chodzi tu przede wszystkim o niezaskarżone przez strony decyzje WZ lub decyzje samorządowego kolegium odwoławczego, które utrzymują je w mocy.

Podstawą do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). Zgodnie z nim decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo (w przypadku decyzji WZ chodzi o prawo do zabudowy na wskazanych w decyzji warunkach), wolno w każdym czasie za zgodą strony uchylić lub zmienić przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunki zmiany decyzji są zatem następujące:

• zgoda strony postępowania (lub wszystkich, jeśli było ich kilka),
• brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji,
• za zmianą decyzji o warunkach zabudowy musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgoda wszystkich

Stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oprócz inwestora są również wszystkie te podmioty, które miały status strony w postępowaniu o wydanie zmienianej decyzji WZ. Jeśli np. w postępowaniu o wydanie decyzji WZ stronami byli właściciele działek graniczących z terenem inwestycji, to wszyscy oni będą również stronami w postępowaniu o zmianę tej decyzji. I to ich zgoda będzie niezbędna, jeśli inwestor wystąpi z wnioskiem o zmianę tej decyzji. W praktyce uzyskanie owych zgód stanowi duży problem, zwłaszcza jeśli w takim postępowaniu uczestniczyło wiele stron lub gdy po wydaniu decyzji zmienili się właściciele działek sąsiednich, którzy byli stronami postępowania.

Pojawia się wówczas pytanie, czy w sytuacji, gdy zmarł właściciel sąsiedniej działki, który był stroną postępowania o wydanie decyzji WZ, zmiana decyzji o warunkach zabudowy okaże się możliwa. A co, gdy sąsiedzi, którzy uczestniczyli w tym postępowaniu jako strony, sprzedali swoją działkę? Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że takie sytuacje nie zamykają inwestorowi drogi do ubiegania się o zmianę decyzji WZ. Nowi właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji WZ i oni również powinni udzielić zgody na zmianę tej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 3215/18) oraz z 24 listopada 2022 r. (sygn. akt II OSK 1919/21), udział w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji tych samych stron, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją, oznacza bowiem, że „są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w tym postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób”.

Inwestor, decydując się na wystąpienie o zmianę decyzji WZ, musi pamiętać, że konieczne jest, by zgoda wszystkich stron została wyrażona jednoznacznie. Strony muszą wskazać, na jaką konkretnie zmianę wyrażają zgodę. Takiej aprobaty nie można udzielić w sposób dorozumiany i nie wolno jej domniemywać. Zgoda powinna być udzielona w formie oświadczenia złożonego organowi. Zatem aby w ogóle brać pod uwagę możliwość zmiany decyzji WZ, inwestor musi mieć pewność, że wszystkie strony pierwotnego postępowania taką zgodę wyrażą. Jeśli nie udzieli jej choćby jedna ze stron, to zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie będzie możliwa i organ odmówi jej dokonania.

Słuszny interes inwestora

Składając wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, inwestor musi nie tylko wskazać, w jakim zakresie oczekuje zmiany takiej decyzji, lecz także wyjaśnić organowi, dlaczego za zmianą przemawia jego słuszny interes. Jeśli ta przesłanka nie okaże się przekonująca, to organ odmówi zmiany decyzji WZ.

Trzeba pamiętać, że postępowanie w sprawie takiej zmiany nie jest kolejnym postępowaniem w tej samej sprawie, która zakończyła się wydaną już decyzją WZ. Jak wskazał NSA w wyroku z 4 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 828/11), jego przedmiotu nie stanowi ponowne rozpoznanie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (niejako od nowa), lecz ustalenie, czy decyzję WZ da się zmienić i czy spełnione są wymogi uzasadniające tę zmianę. Dlatego inwestor musi odpowiednio uzasadnić, że spełniona została przesłanka słusznego interesu, czyli wskazać, dlaczego zmiana decyzji jest niezbędna. Jak orzekł NSA w wyroku z 24 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 924/22), nie wystarczy tylko subiektywne przekonanie inwestora o słuszności swojej potrzeby.

Brak przepisów szczególnych

Mniej problematyczna dla inwestora jest natomiast przesłanka braku przepisów wykluczających dokonanie zmiany. Jak wynika z art. 155 k.p.a., inwestor może wystąpić o zmianę decyzji WZ, pod warunkiem że nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W przypadku decyzji WZ takich regulacji nie ma, co oznacza, że organ nie może się na nie powołać.

Zakres dopuszczalnych zmian

Składając wniosek o zmianę decyzji WZ, inwestor musi mieć na uwadze, że nie w każdym przypadku organ będzie mógł przychylić się do proponowanej zmiany. To szczególnie istotne zwłaszcza wtedy, gdy nabywa nieruchomość wraz z ustalonymi już dla niej warunkami zabudowy. Jeśli mu one nie w pełni odpowiadają, to przed nabyciem takiej nieruchomości powinien sprawdzić, czy możliwa będzie zmiana wydanej już decyzji WZ w oczekiwanym przez niego zakresie.

Zmian decyzji WZ wolno dokonać tylko w granicach stanu faktycznego sprawy „pierwotnej” i jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem tej decyzji. A zatem organ, rozpatrując wniosek o zmianę decyzji WZ, nie może w sposób dowolny i uzasadniony wyłącznie interesem inwestora wprowadzać zmian w funkcji czy też parametrach zabudowy określonej w decyzji WZ. Zmiana decyzji WZ musi się mieścić w granicach wynikających z przeprowadzonej już w pierwotnym postępowaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To oznacza, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji WZ organ nie będzie sporządzać nowej analizy urbanistycznej i na jej podstawie oceniać, czy wnioskowana zmiana jest zgodna z jej wynikami, czy nie. Będzie się opierał wyłącznie na analizie znajdującej się w aktach pierwotnej sprawy i z jej wykorzystaniem badał możliwość zmiany we wnioskowanym przez inwestora zakresie. Zmiana, o którą będzie wnosił inwestor, nie może bowiem powodować powstania nowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Przykład 1

Przykład 2

Przykład 3

Jeśli natomiast wniosek dotyczy zmiany gabarytów czy parametrów technicznych obiektu, będącego przedmiotem decyzji WZ, która mieści się w granicach wynikających z analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji WZ, to taki wniosek – przy spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek – powinien zostać uwzględniony.

Bez możliwości kwestionowania

Występując z wnioskiem o zmianę decyzji WZ, inwestor nie może kwestionować prawidłowości dokonanych już w decyzji WZ ustaleń i np. powoływać się na wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, która nie uwzględniała wskaźników zabudowy niektórych działek. Ewentualne wady postępowania czy błędy w decyzji WZ nie uzasadniają jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. W tym trybie bowiem weryfikowane jest jedynie spełnienie przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji, a nie jej prawidłowość. Nie jest to zatem kolejna (trzecia) instancja administracyjna i nie może służyć do usuwania wad w wydanej decyzji. Dlatego zanim inwestor wystąpi o zmianę decyzji WZ, powinien dokładnie przeanalizować, czy i w jakim zakresie będzie to możliwe, a potem tak konstruować wniosek, by przekonać organ, że zastosowanie tego wyjątkowego trybu jest uzasadnione i możliwe.

Na podstawie innych przepisów

W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji WZ organ ocenia jedynie wystąpienie przesłanek do tej zmiany. Zatem w ramach tego postępowania organ nie może uwzględniać ewentualnych zmian stanu prawnego zaistniałego już po wydaniu decyzji. Warunkiem zmiany decyzji WZ jest w każdym przypadku obowiązywanie tych samych przepisów, które były podstawą wydanej wcześniej decyzji WZ. Jeśli zostały one uchylone, a z regulacji przejściowych nie wynika, by (pomimo ich uchylenia) miały one zastosowanie do wydanych na ich podstawie decyzji WZ, to zmiana nie będzie możliwa. Jeśli po wydaniu decyzji nastąpiła np. zmiana regulacji i dla inwestora zastosowanie nowych przepisów byłoby korzystniejsze, więc z tego powodu wystąpi on o zmianę wydanej decyzji, to taki wniosek nie zostanie uwzględniony.

Wymóg dotyczący obowiązywania tych samych przepisów ma szczególne znaczenie wobec zmiany, jaka nastąpiła po wprowadzenia w ubiegłym roku reformy planowania przestrzennego. W związku ze zmianą art. 61 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) i wejściem w życie 26 lipca 2024 r. nowego rozporządzenia ministra rozwoju i technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) zmieniły się zasady ustalania warunków zabudowy i wydawania decyzji WZ. Rozporządzenie to wprowadziło bowiem nowe, dotychczas nieobowiązujące wskaźniki, jakie powinny być określone w decyzji WZ. Należą do nich:

• maksymalna intensywność zabudowy,
• maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy,
• minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz
• wskaźnik minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Zgodnie z par. 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z regulacji tej wynika jedynie, że dotychczasowe przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed 26 lipca 2024 r., co oznacza, że nie mają zastosowania do wydanych przed tą datą decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, jeśli po 26 lipca 2024 r. inwestor złożył wniosek o zmianę wydanej przed tą datą decyzji WZ, to takiej zmiany nie uzyska i to nawet wtedy, gdy spełnione będą wszystkie pozostałe przesłanki, od których uzależniona jest zmiana. Zmienił się bowiem stan prawny, który był podstawą wydania wspomnianych decyzji, a to stanowi formalną przeszkodę do wydania decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2658/21). ©℗