Powstaje największa na świecie strefa wolnego handlu. Co wpisano do umowy UE–Mercosur? [RAPORT SPECJALNY DGP]

6 grudnia 2024 r. UE i Mercosur osiągnęły porozumienie polityczne ws. poszerzonego tekstu umowy. Od tego momentu wypadki potoczyły się błyskawicznie, oczywiście jak na standardy tych konkretnych negocjacji. 3 września 2025 r. KE przyjęła wnioski dotyczące decyzji Rady w sprawie zawarcia umowy, a samo głosowanie na forum drugiej ze wspomnianych instytucji miało nastąpić w grudniu. Wówczas jednak wahający się rząd Włoch poprosił o wyznaczenie nowego terminu, co przeciwne umowie UE–Mercosur Francja i Polska potraktowały jako szansę na utworzenie mniejszości koniecznej do zablokowania planów KE. Tak się jednak nie stało i ostatecznie 9 stycznia Rada UE kwalifikowaną większością głosów wyraziła zgodę na podpisanie paktu liberalizującego handel między UE a południowoamerykańską organizacją. Szefowa KE Ursula von der Leyen udaje się w tym celu do stolicy Paragwaju 17 stycznia.

Z czego składa się umowa UE-Mercosur

Umowa handlowa UE-Mercosur to w rzeczywistości dwa akty prawne:

• umowa o partnerstwie między UE a Mercosurem (EMPA) zawierająca m.in. filary polityczny, współpracy oraz handlowo-inwestycyjny
• tymczasowa umowa o handlu (iTA) obejmująca 23 rozdziały, w tym handel towarami, reguły pochodzenia, ułatwienia celne, normy sanitarne, zamówienia publiczne, usługi i ustanawianie działalności, ochrona własności intelektualnej, MŚP i mechanizm rozstrzygania sporów.

Warunkiem koniecznym do pełnego wejścia w życie umowy EMPA jest jej ratyfikacja przez parlamenty krajowe państw członkowskich UE oraz Mercosuru. Umowa iTA, regulująca kwestie handlowe, a więc należące do wyłącznych kompetencji UE, wymaga jedynie zgody udzielonej przez Radę i Parlament Europejski, przez co zacznie obowiązywać zdecydowanie szybciej. W przyszłości iTA zostanie uchylona i zastąpiona przez EMPA.

Dotychczasowe relacje handlowe UE z blokiem Mercosur

W 2024 r. łączna wymiana handlowa między UE a blokiem Mercosur wyniosła ponad 111 miliardów euro, z czego 55,2 mld przypadło na unijny eksport, a 56 mld euro na import z Ameryki Południowej. Ponad 80 proc. przepływów miało miejsce między UE a Brazylią. Dla porównania bilans handlu towarami z Kanadą, z którą Wspólnota podpisała w ostatnich latach podobny pakt, w 2024 roku zamknął się w kwocie 75,6 mld euro.

Jak zauważają autorzy raportu „Ekonomiczne, środowiskowe i regulacyjne skutki umowy handlowej UE–Mercosur” sporządzonego na zlecenie PE, choć unijny eksport do Mercosur na poziomie 55,2 mld i import wynoszący 56 mld euro stanowi wzrost odpowiednio o 55,5 i 56 proc. w porównaniu z 2020 r., nastąpił on głównie w okresie odbudowy po pandemii COVID-19 w 2021 i 2022 r. Później zarówno import, jak i eksport wyhamowały, a nawet spadły.

„W dłuższej perspektywie eksport z UE do Mercosuru wzrósł nominalnie w ciągu ostatnich dziesięciu lat. W porównaniu z poprzednim szczytem eksportu w 2013 r. wzrósł jednak zaledwie o 13,6 proc., co biorąc pod uwagę zmianę poziomu cen w tym samym okresie oznacza, że wolumen eksportu z UE do Mercosuru prawdopodobnie spadał” – dodają ekonomiści. Unijni urzędnicy podają, że w latach 2014–2024 handel towarami między UE a Mercosurem zwiększył się o ponad 36 proc.

UE jest drugim co do wielkości partnerem handlowym Mercosuru w handlu towarami po Chinach – w 2024 r. Wspólnota była odbiorcą 17 proc. całego eksportu bloku. Jednocześnie Argentyna, Brazylia, Paragwaj i Urugwaj to dla unijnej "27" dopiero dziesiąty kierunek eksportowy w 2024 r. z udziałem w okolicach 2 proc. W 2023 r. dwustronny handel usługami osiągnął wartość ponad 42 mld euro z wyraźną nadwyżką po stronie Brukseli. UE jest największym inwestorem zagranicznym w Mercosur – w 2023 skumulowana wartość inwestycji dobiła 390 mld euro.

Z UE do państw Mercosuru trafiają przede wszystkim maszyny i urządzenia, produkty chemiczne i farmaceutyczne oraz sprzęt transportowy. W odwrotnym kierunku sprzedawane są natomiast produkty rolne, mineralne, a także masa papiernicza i papier.

Dlaczego UE dążyła do utworzenia z Mercosurem największej na świecie strefy wolnego handlu?

UE zawarła umowy handlowe niemal ze wszystkimi krajami Ameryki Łacińskiej. Brak takiego porozumienia w przypadku państw zrzeszonych w Mercosurze sprawia, że mimo rozwijających się dynamicznie relacji gospodarczych europejskie przedsiębiorstwa, a także rolnicy napotykają poważne bariery utrudniające wejście na południoamerykański rynek i konkurowanie na równych warunkach. Służby UE przypominają, że potencjał otwierający się przed firmami ze Starego Kontynentu dzięki umowie jest ogromny – mowa bowiem o rynku zamieszkiwanym przez 295 mln osób i szóstej gospodarce świata z PKB na poziomie 2,7 bln euro rocznie.

Główną korzyścią wynikającą z umowy z Mercosurem będzie zwiększenie dwustronnego handlu poprzez zniesienie lub obniżenie stawek taryfowych i pozataryfowych oraz likwidację uciążliwych procedur, co da europejskim eksporterom towarów i usług preferencyjny dostęp do południowoamerykańskiego rynku. Zacieśnienie więzi między partnerami ma przełożyć się ponadto na pobudzenie inwestycji, stworzenie bardziej przewidywalnego środowiska prawnego do prowadzenia działalności gospodarczej oraz wprowadzenie surowszych przepisów w takich dziedzinach jak prawo własności intelektualnej czy bezpieczeństwo żywności.

Bruksela niespecjalnie ukrywa, że nowe otwarcie w relacjach z Mercosurem ma swój wymiar polityczny (czy jak kto woli – geopolityczny). Choć KE nie wskazuje wprost na prezydenta USA Donalda Trumpa, nie jest tajemnicą, że na przyspieszenie negocjacji z Mercosurem wpływ miała nowa agresywna polityka celna Waszyngtonu. Celami umowy, o których komisarze mówią już wprost, są zarówno dywersyfikacja rynków zbytu i integracja łańcuchów dostaw, jak i „wzmocnienie więzi politycznych z krajami Ameryki Łacińskiej i wysłanie światu silnego sygnału na rzecz handlu opartego na zasadach, a nie protekcjonizmie”.

Eksperci zwracają uwagę także na fakt, że zbliżenie z Mercosurem to dla UE okazja do użycia swojej "soft power" i promowania unijnych wartości – dotyczących np. ekologii – na drugiej półkuli. Poza tym, jak przekonują analitycy, jeśli Europa nie „dopchnie” się do Mercosuru, każdą niszę wypełnią Chińczycy, już teraz silnie obecni w Ameryce Południowej.

Nowe stawki celne m.in. na samochody, tekstylia i produkty rolne

iTA przewiduje eliminację lub obniżenie ceł m.in. na następujące towary eksportowane z UE do państw Mercosuru:

• maszyny i sprzęt elektryczny | obecna stawka: 14–20 proc. | po wejściu w życie umowy: likwidacja ceł na większość produktów,
• sprzęt transportowy | 14–35 proc. | likwidacja ceł na większość produktów,
• instrumenty optyczne, medyczno-chirurgiczne, pomiarowe i fotograficzne | 14–18 proc. | 0 proc.,
• produkty żelazne, stalowe | 14 proc. | 0 proc.,
• chemia i farmaceutyki | 14–18 proc. | 0 proc.,
• guma i tworzywa sztuczne | 14–18 proc. | 0 proc.,
• produkty mineralne | 14–20 proc. | 0 proc.,
• tkaniny | 35 proc. | 0 proc.

Umowa w założeniu powinna zlikwidować około 90 proc. ceł po obu stronach – część z nich od razu, natomiast redukcję niektórych taryf rozciągnięto na nawet na kilkanaście lat. Np. cła na europejskie samochody z silnikami spalinowymi mają być obniżane stopniowo przez 15 lat z kontyngentem taryfowym w wysokości 50 tys. sztuk.

Rolnictwo główną osią sporu o porozumienie UE–Mercosur

W 2024 r. kraje Wspólnoty wyekspediowały poza terytorium UE produkty rolno-spożywcze o wartości 233 mld, co czyni Unię pierwszym na świecie eksporterem tego typu towarów. Ze względu na wysokie bariery celne sięgające nawet 55 proc. eksport do państw Mercosuru osiągnął w 2024 r. zaledwie 3,3 mld euro. Sama Brazylia sprzedała Europejczykom produkty rolno-spożywcze o wartości 17,4 mld euro (głównie kawę, pasze, zboża, nasiona, warzywa, owoce i orzechy), co stawia ją zresztą na pierwszym miejscu wśród państw dostarczających tego rodzaju towary do UE.

Obawy polskich rolników co do umowy UE–Mercosur wiążą się w pierwszej kolejności z potencjalnym zwiększonym napływem żywności południowoamerykańskiej na Stary Kontynent, co w efekcie doprowadziłoby do wypchnięcia owoców ich pracy z rynku. Środowiska rolnicze podnoszą również wątek nierównej konkurencji, przypominając, że w państwach Mercosuru obowiązują odmienne od europejskich normy dot. stosowania pestycydów czy dobrostanu zwierząt.

KE zapewnia, że jak w przypadku każdego innego kraju trzeciego, tak i żywność z Mercosuru będzie musiała spełniać restrykcyjne normy sanitarne i fitosanitarne, jeśli ma przekroczyć granice UE. W zachowaniu standardów pomogą mechanizmy ochronne wpisane do umowy, w tym „zasada ostrożności” umożliwiająca podjęcie kroków w celu ochrony zdrowia obywateli UE, gdy dowody naukowe na to, czy importowana żywność jest bezpieczna, pozostają niejednoznaczne.

Środkiem zapobiegawczym, który w ocenie brukselskich urzędników ochroni wrażliwe gałęzie europejskiego rolnictwa przed zakłóceniami rynkowymi, są przewidziane w porozumieniu kontyngenty taryfowe, których wielkość będzie stopniowo rosnąć w kolejnych latach. I tak np. producenci wołowiny z Mercosur nie otrzymali bezcłowego dostępu do unijnego rynku. Obniżona taryfa celna w wysokości 7,5 proc. będzie obejmować rocznie kontyngent do 99 tys. ton wołowiny, co odpowiada 1,5 proc. całkowitej europejskiej produkcji wołowiny i jest mniej niż połową obecnego importu z Mercosur (206 tys. ton w 2024 r.). W ciągu pięciu lat bezcłowy kontyngent na drób z Ameryki Południowej urośnie do 180 tys. ton – to 1,3 proc. całkowitej produkcji UE i również mniej niż obecny poziom importu (293 tys. ton w 2024 roku). Kontyngenty stosowane będą także w ramach eksportu do UE sera, cukru, ryżu, miodu i etanolu.

„Oczekuje się, że straty produkcyjne w sektorze wołowiny w UE będą niewielkie, a umowa zmniejszy produkcję o nie więcej niż 1 proc. Dla porównania zniesienie wszystkich kontyngentów taryfowych spowodowałoby straty produkcyjne przekraczające 40 proc. [...] zwiększony import w ramach kontyngentów taryfowych doprowadzi jedynie do umiarkowanego spadku cen producentów w UE o około 2 proc.” – wskazano w raporcie sporządzonym dla PE.

W przypadku nadmiernego wzrostu importu lub spadku cen UE będzie mogła sięgnąć po kolejny mechanizm ochronny w postaci czasowego przywrócenia ceł. Bruksela utworzy również fundusz o wartości 6,3 miliarda euro, aby przeciwdziałać ewentualnym zaburzeniom na rynku rolnym.

Korzyści dla europejskich firm na przykładzie Polski

Już teraz według danych KE ponad 30 tys. małych przedsiębiorstw w UE eksportuje swoje towary do strefy Mercosur, co przekłada się – bezpośrednio i pośrednio – na 850 tys. miejsc pracy. Za sprawą umowy handlowej przedsiębiorstwa z siedzibą w UE zyskają więcej narzędzi potrzebnych do ekspansji na południowoamerykański rynek. Chodzi nie tylko o obniżenie ceł, ale również zmniejszenie obciążeń administracyjnych i poszerzoną pomoc informacyjną w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto firmy z Europy będą mogły ubiegać się o zamówienia publiczne na takich samych warunkach jak przedsiębiorstwa z Mercosuru.

Ze statystyk KE wynika, że w tym momencie blisko 1,2 tys. polskich firm wysyła swoje produkty do Argentyny, Brazylii, Paragwaju i Urugwaju. 63 proc. z nich to podmioty z sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Bruksela przekonuje, że to właśnie te mniejsze przedsiębiorstwa najmocniej odczują na swoich kieszeniach ulgę finansową w postaci mniejszych opłat celnych.

„Największym beneficjentem umowy będzie prawdopodobnie niemiecki przemysł motoryzacyjny, ale skorzysta również Polska – jako główny dostawca jej części i komponentów. Oznacza to ochronę miejsc pracy w krajowych zakładach i szansę na stabilność produkcji, pomimo kryzysu w niemieckiej gospodarce” – przewiduje Ministerstwo Rozwoju i Technologii, dodając do listy branż z największych potencjałem na zwiększenie swojej obecności za oceanem przemysły farmaceutyczny i kosmetyczny, producentów maszyn rolniczych oraz sektor odnawialnych źródeł energii.

W rankingu partnerów handlowych Polski spoza UE Mercosur zajmuje 11. miejsce z obrotem towarami na poziomie 2,2 mld euro w 2024 r. Bilans jest jednak dla nas ujemny, bo wartość polskiego eksportu zamknęła się w kwocie 597 mln euro, natomiast import z Mercosuru osiągnął 1,6 mld euro. Jeśli rozbijemy te statystyki na poszczególne branże, zauważymy, że polscy rolnicy sprzedali południowoamerykańskim partnerom produkty o wartości 72 mln euro. Potencjał do zwiększenia udziału produkcji rolnej w ogólnym eksporcie jest więc spory.

Jeśli chodzi o usługi, to w 2023 r. polski eksport osiągnął 71 mln euro, za co w głównej mierze odpowiadały turystyka, telekomunikacja i usługi biznesowe. Według KE umowa otworzy nowe możliwości dla takich gałęzi jak usługi finansowe, pocztowo-kurierskie i cyfrowe.

Surowce krytyczne

W kontekście umowy UE–Mercosur relatywnie rzadko porusza się temat surowców krytycznych, choć przecież UE jest w tej kwestii niemal w całości uzależniona od dostawców zewnętrznych, głównie Chin. Porozumienie z Mercosurem pomoże w szybszej dywersyfikacji dostaw i da europejskim przedsiębiorstwom (a także samej Brukseli) szersze możliwości inwestowania w południowoamerykański przemysł przetwarzania surowców krytycznych.

Brazylia jest największym na świecie producentem niobu wykorzystywanego do produkcji stopów z żelazem i niklem oraz w technice jądrowej (ok. 90 proc. światowej produkcji) i czołowym dostarczycielem tego surowca do UE (82 proc. całego importu). Natomiast Argentyna posiada 11-proc. udział w globalnej produkcji litu, pierwiastka wykorzystywanego w produkcji szkła i ceramiki żaroodpornej, wytrzymałych stopów, ogniw litowych i akumulatorów litowo-jonowych. Wśród innych surowców krytycznych wydobywanych i przetwarzanych w państwach Mercosur są m.in.: boksyt, miedź, krzem, mangan i tantal.

W ramach umowy UE–Mercosur przyjęto ogólną zasadę braku taryf eksportowych, która ma dotyczyć kluczowych z punktu widzenia unijnego przemysłu niklu, miedzi, aluminium, stali i tytanu. Nieliczne wyjątki dopuszczają nałożenie ceł na ograniczoną liczbę surowców z Brazylii, jednak z zastrzeżeniem, że unijnym importerom zapewnione zostaną preferencyjne warunki w porównaniu z podmiotami z innych części świata. Górna granica takich taryf nie przekroczy pułapu 25 proc.

Makroekonomiczne skutki umowy UE-Mercosur

Specjaliści przewidują, że długofalowe skutki zawarcia umowy UE–Mercosur będą pozytywne, choć niespektakularne. Bruksela oczekuje, że umowa zwiększy PKB UE o 77,6 mld euro (0,05 proc.), a PKB Mercosuru o 9,4 mld euro (0,25 proc.) do 2040 r. Natomiast w analizie „Ekonomiczne, środowiskowe i regulacyjne skutki umowy handlowej UE–Mercosur” wspomina się o przedziale 0,3–0,5 proc. PKB w przypadku Mercosuru oraz 0,1 proc. po stronie UE. Według ekonomistów porozumienie przyczyni się wzrostu globalnych emisji CO₂, ale w mikroskopijnym stopniu (0,0006 proc.).

Przydatne linki

Treść tymczasowej umowy o handlu między UE a Mercosurem (w j. angielskim)

Arkusz informacyjny autorstwa KE o potencjalnych korzyściach dla Polski wynikających z umowy (w j. angielskim)

Raport „Ekonomiczne, środowiskowe i regulacyjne skutki umowy handlowej UE–Mercosur” przygotowany na zlecenie Parlamentu Europejskiego (w j. angielskim)

Analiza ekonomiczna skutków umowy UE–Mercosur przygotowana przez Dyrekcję Generalną ds. Handlu Komisji Europejskiej (w j. angielskim)

Raport Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Surowce krytyczne Ameryki Łacińskiej i bezpieczeństwo ekonomiczne Unii Europejskiej”

Mapa, na której zaznaczono lokalizacje europejskich firm eksportujących swoje towary do państw Mercosuru

Podsumowanie

1. Negocjacje nad umową handlową trwały 25 lat i zakończyły się ostateczną zgodą Rady UE na jej podpisanie w styczniu 2026 roku. Porozumienie obejmuje cztery państwa Ameryki Południowej: Argentynę, Brazylię, Paragwaj oraz Urugwaj, natomiast Boliwia i Wenezuela pozostają obecnie poza jego zasięgiem. Mimo sprzeciwu części państw, w tym Polski i Francji, pakt ma na celu stworzenie jednej z największych stref wolnego handlu na świecie, obejmującej rynek 295 milionów konsumentów.
2. Porozumienie składa się z dwóch aktów prawnych: szerokiej umowy o partnerstwie (EMPA) oraz tymczasowej umowy o handlu (iTA). Umowa iTA, dotycząca wyłącznie kompetencji unijnych, wejdzie w życie szybciej, ponieważ wymaga jedynie zgody Rady i Parlamentu Europejskiego. Dokument ten reguluje m.in. zasady handlu towarami, dostęp do zamówień publicznych oraz ochronę własności intelektualnej, a w przyszłości zostanie zastąpiony przez umowę EMPA, która musi być ratyfikowana przez wszystkie objęte porozumieniem kraje.
3. Głównym celem gospodarczym jest zniesienie lub obniżenie ceł na ok. 90 proc. towarów podlegających handlowi między UE a krajami Mercosur, co znacząco ułatwi europejskim firmom dostęp do rynków Ameryki Łacińskiej. Unijni eksporterzy maszyn, chemikaliów, samochodów oraz tekstyliów zyskają preferencyjne warunki, co ma pomóc w dywersyfikacji rynków zbytu w obliczu agresywnej polityki celnej innych mocarstw. Strategiczne zbliżenie z Mercosurem ma również ograniczyć rosnące wpływy Chin w regionie oraz promować unijne standardy ekologiczne i społeczne.
4. Kwestie rolnicze stanowiły główną oś sporu, wywołując obawy o nierówną konkurencję ze strony tańszej żywności produkowanej według innych norm niż w Europie. Aby chronić wrażliwe sektory, takie jak produkcja wołowiny i drobiu, wprowadzono limity ilościowe w formie kontyngentów taryfowych oraz specjalne mechanizmy umożliwiające czasowe przywrócenie ceł. Dodatkowo Bruksela zapowiedziała utworzenie funduszu o wartości 6,3 mld euro, który ma wspierać unijnych rolników w przypadku wystąpienia poważnych zakłóceń rynkowych.
5. Porozumienie zapewni Unii Europejskiej stabilniejszy dostęp do surowców krytycznych, takich jak lit z Argentyny czy niob z Brazylii, niezbędnych dla nowoczesnych technologii. Długofalowe prognozy przewidują pozytywny wpływ na gospodarkę, szacując wzrost unijnego PKB o około 0,05 proc. do 0,1 proc. do 2040 roku. Ważnym elementem umowy są również rygorystyczne zapisy dotyczące ochrony środowiska i przeciwdziałania wylesianiu, które pozwalają na zawieszenie współpracy w przypadku naruszenia porozumienia paryskiego.