USA żegnają się z (co najmniej) 66 organizacjami. Koniec multilateralizmu, jaki znamy?

Czarna lista. Na celowniku organizacje klimatyczne, „prawnoczłowiecze“ i... europejskie

Wśród ciał wytypowanych do opuszczenia przez USA uwagę zwraca m.in. ramowa konwencja ONZ o przeciwdziałaniu zmianie klimatu (UNFCCC). W przeciwieństwie do wypowiedzenia przez Waszyngton (już po raz drugi) paryskiego porozumienia klimatycznego to krok bezprecedensowy i jeszcze bardziej kontrowersyjny. Powód? W 1992 r. ratyfikację konwencji jednogłośnie poparł Senat USA. Rodzi to wątpliwości prawne co do zasad jej wypowiadania czy potencjalnego do niej powrotu. Finał sporów o to, czy wystarczy w tej kwestii jednostronna decyzja prezydenta lub czy ewentualne ponowne przystąpienie do konwencji wymagać będzie powtórzenia głosowania w Senacie, może rozegrać się przed sądami.

Krytycy decyzji prezydenta uważają wystąpienie z globalnego formatu klimatycznego za krok politycznie samobójczy. Pożegnanie z konwencją oznacza bowiem, że Waszyngton nie tylko pozbędzie się obowiązków raportowania emisji gazów cieplarnianych, ale też straci możliwość udziału w prowadzonych m.in. na corocznych szczytach COP międzynarodowych negocjacjach w tej dziedzinie. Według Johna Kerry'ego, który w administracji Joego Bidena kierował klimatyczną dyplomacją USA w praktyce oznacza to ustąpienie pola Pekinowi, który stanie się w nowym układzie sił dominującym ośrodkiem.

USA opuściły też Międzyrządowy Zespół ds. Zmiany Klimatu (IPCC), ciało eksperckie, które poprzez swoje cykliczne raporty wyposaża decydentów w aktualną wiedzę o klimacie czy Międzynarodową Agencję Energii Odnawialnej (IRENA). Na „czarnej liście” znalazły się też podmioty zajmujące się prawem międzynarodowym (m.in. Komisja Prawa Międzynarodowego), sprawiedliwym handlem i pomocą rozwojową (Konferencja ONZ ds. Handlu i Rozwoju, czyli UNCTAD), wspieraniem demokratyzacji i rządów prawa (Fundusz Demokracji, Komisja Wenecka) czy równością kobiet i mężczyzn (Program ONZ na Równości Płci i Wzmocnienia Kobiet). Ofiarą przeglądu padło też kilka pomniejszych organizacji związanych ze współpracą z krajami europejskimi, m.in. Regionalna Rada Współpracy (następca instytucjonalny Paktu Stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej) oraz Europejskie Centrum Doskonałości ds. Przeciwdziałania Zagrożeniom Hybrydowym (Hybrid CoE).

Finansowy cios w ONZ. Dziura w budżecie większa o miliard

Ograniczenie udziału USA w formatach międzynarodowych będzie jednocześnie kolejnym bolesnym ciosem w finansowe podstawy funkcjonowania wielu z nich. Ameryka była w ostatnich latach największym sponsorem systemu ONZ. Według nowojorskiego ośrodka Council on Foreign Relations w 2024 r. USA były odpowiedzialne za niemal jedną trzecią wpływów do budżetu organizacji.

Zamrożenie lub cofnięcie finansowania przez administrację Trumpa wpisuje się z kolei w kryzys płynnościowy, z którym zmaga się ONZ. To efekt zaległości składkowych państw (na koniec ubiegłego roku swoich zobowiązań wobec ONZ nie uregulowały w pełni 44 stolice, w tym Waszyngton) oraz terminów spłat zaciągniętych przez organizację pożyczek. Mimo cięć wydatków i zatrudnienia sekretarz generalny Antonio Guterres mówił jesienią wręcz o widmie bankructwa. CFR wyliczyło, że prezydencki projekt amerykańskiego budżetu na 2026 r. ograniczy finansowanie organizacji z systemu ONZ o kolejny miliard dolarów.

Wstrząs dla światowego porządku, ale nie wszystkie organizacje są na cenzurowanym

– W ostatnich kilku dekadach USA były filarem, być może tym najważniejszym, ładu międzynarodowego, którego istotną część stanowiły międzynarodowe organizacje i traktaty. W ocenie obecnej administracji, którą potwierdzono m.in. w niedawno opublikowanej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, ten system Stanom Zjednoczonym nie służył, a przynajmniej w niezadowalającym stopniu przyczyniał się do realizacji ich interesów – komentuje Andrzej Kohut, amerykanista i analityk Ośrodka Studiów Wschodnich. Jak zauważa, podobne działania były podejmowane w pierwszej kadencji Trumpa, jednak odwróciła je administracja Joego Bidena. Teraz postanowiono pójść dalej, jeśli chodzi o ich zakres.

– To będzie oznaczało poważny wstrząs dla ładu międzynarodowego. Trudno sobie wyobrazić, żeby przetrwał on bez USA w takim kształcie jak do tej pory, co nie oznacza, że opuszczane przez Waszyngton instytucje w ogóle przestaną funkcjonować – ocenia Kohut. Ekspert zwraca w tym kontekście uwagę, że Chiny nauczyły się wykorzystywać te struktury oraz ograniczone zaangażowanie w nich dyplomacji USA dla własnych celów. – Jeśli w dalszym ciągu będzie im się to udawać, może okazać się, że dobrze znane nam instytucje zaczną funkcjonować na zupełnie innych niż do tej pory zasadach – dodaje.

Na razie Waszyngton stawia ogranicza swoje zaangażowanie w organizacjach międzynarodowych wybiórczo. Na pierwszy ogień poszły organizacje, które USA uznały za – w sposób niereformowalny – ideologicznie sprzeczne z agendą trumpizmu. Pewną dozę pragmatyzmu w amerykańskim podejściu do multilateralizmu sygnalizuje brak na liście opuszczanych organizacji m.in. Międzynarodowej Agencji Energii czy innych podmiotów funkcjonujących w ramach grupującej państwa rozwinięte i demokratyczne OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. MAE, która w ostatnich latach powiązała swój profil z realizowanymi przez kraje zachodnie celami neutralności klimatycznej, pod wpływem administracji USA przywróciła niedawno do swoich raportów konserwatywny "scenariusz obowiązujących polityk". Paliwa kopalne pozostają w nim istotnym składnikiem globalnego miksu energetycznego, a zapotrzebowanie na ropę naftową i gaz (w przeciwieństwie do węgla) utrzymuje się na trajektorii wzrostowej aż do 2050 r.

Administracja Trumpa waha się między rewolucją a wymuszeniem korekty kursu

– Za równie interesujący, co „hurtowe” pożegnanie z organizacjami, można uznać fakt, że nie mamy do czynienia z całkowitym zerwaniem z systemem międzynarodowym. Wydaje się, że Amerykanie wciąż dostrzegają pewne korzyści płynące ze współpracy w tych formatach, choć chcieliby zmienić jej zasady na swoją korzyść. Nie da wykluczyć się, że groźba „odejścia od stolika” stanowić ma dodatkowy argument w tych właśnie negocjacjach – przekonuje Andrzej Kohut.

Również zdaniem Krzysztofa Mroczkowskiego, eksperta związanego ze stowarzyszeniem Pacjent Europa oraz think tankiem New England Complex Systems Institute, polityka Trumpa wobec organizacji międzynarodowych nie jest w strategii USA zmianą tak głęboką, jaką mogłaby się wydawać. – Pewien dystans wobec multilateralizmu, niechęć do idei, zgodnie z którą USA miałyby podlegać tym samym ograniczeniom, co inne kraje świata, był, historycznie rzecz biorąc, w Waszyngtonie stale obecny. Stąd m.in. sprzeciw Kongresu wobec przystąpienia do Ligi Narodów czy w drugiej połowie ub. wieku nieprzystąpienie do międzynarodowej konwencji o prawie morza. Jednocześnie, paradoksalnie, to właśnie USA były dostarczycielem ramy ideologicznej międzynarodowej współpracy. Dlatego wątpię, czy multilateralizm w dotychczasowej formie, bez udziału Ameryki, ma rację bytu – mówi DGP Mroczkowski.

Jest zarazem sceptyczny co do zdolności Pekinu, aby zastąpić USA w roli lidera wielostronnych formatów. – Z punktu widzenia wartości i standardów ONZ dotyczących czy to ochrony środowiska, czy praw człowieka ChRL są raczej problemem niż pozytywnym wzorcem. Nie widać też po stronie Chin woli czy zainteresowania, by stać się dla świata ważnym dostawcą bezpieczeństwa i innych dóbr publicznych, jakim przez lata była Ameryka – uważa. ©Ⓟ