Decyzja w sprawie umorzenia składek ZUS musi być dobrze udokumentowana

Nie. Zanim ZUS podejmie decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, ma obowiązek ustalić, że należności te rzeczywiście istnieją, a zatem że się nie przedawniły. Dopiero po takim ustaleniu może przejść do oceny przesłanek materialnych umorzenia, czyli m.in. sytuacji majątkowej i rodzinnej dłużnika.

ZUS musi udokumentować decyzję w sprawie umorzenia składek

Co więcej, analiza tej sytuacji musi nastąpić w sposób rzetelny i udokumentowany – poprzez porównanie dochodów i wydatków z wartościami minimum socjalnego i minimum egzystencji, określanymi przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (dane dostępne na stronie: https://www.ipiss.com.pl., por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 400/22 oraz 11 września 2025 r., sygn. akt I GSK 1732/22).

ZUS nie może się ograniczyć do ogólnikowych stwierdzeń ani uznać, że sam fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego przesądza o istnieniu długu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2025 r. (sygn. akt I GSK 1153/24). Warto wskazać, że rozstrzygnięcie to zapadło w podobnym stanie faktycznym. Sprawa dotyczyła osoby fizycznej, która wniosła o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne z uwagi na trudną sytuację życiową. ZUS odmówił, argumentując, że należności nie uległy przedawnieniu, ponieważ bieg terminów został zawieszony w związku z prowadzoną egzekucją, a sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie uzasadnia umorzenia.

Nie było dowodu na doręczenie

Z akt wynikało jednak, że organ nie przedstawił dowodu doręczenia stronie żadnej czynności egzekucyjnej mogącej skutecznie przerwać bieg przedawnienia. W dokumentacji znajdowały się jedynie zestawienia tabelaryczne z numerami tytułów wykonawczych i datami ich wystawienia, natomiast brakowało potwierdzeń doręczenia tych tytułów lub zawiadomień o dokonaniu pierwszej czynności egzekucyjnej. Wnioskodawca przedłożył ponadto dokument świadczący o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Mimo to ZUS nie odniósł się do tej okoliczności, uznając w sposób arbitralny, że bieg terminów przedawnienia został skutecznie zawieszony.

Uwaga! Oceniając te okoliczności, NSA potwierdził, że w postępowaniu o umorzenie należności organ nie może ograniczyć się do rozważania przesłanek z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w oderwaniu od kwestii istnienia długu. Warunkiem wydania decyzji w tym zakresie jest bowiem uprzednie ustalenie, że należność faktycznie istnieje i nie uległa przedawnieniu. W przeciwnym razie postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W sprawach dotyczących odmowy rozłożenia należności z tytułu składek na raty ZUS powinien wydać decyzję administracyjną, chociaż w praktyce organ utrzymuje, że rozstrzygnięcie w tej formie nie jest konieczne. Jeżeli jednak ZUS poprzestaje na piśmie (a nie decyzji administracyjnej), dłużnik nie jest pozbawiony ochrony prawnej. Może on ponownie złożyć wniosek o rozłożenie zaległych składek na raty, wnieść odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych albo zaskarżyć bezczynność lub wydanie aktu niebędącego decyzją do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podstawę ulg w spłacie należności składkowych stanowi art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Przewiduje on możliwość odroczenia terminu płatności lub rozłożenia należności na raty ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że udzielenie ulgi następuje „w formie umowy”, ale nie określa formy odmowy jej udzielenia.

Problematykę tę doprecyzowuje art. 83b ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym w wypadkach, w których kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, ZUS wydaje decyzję. Przepis ten jest interpretowany przez organ rentowy w ten sposób, że odmowa rozłożenia należności na raty nie wymaga wydania decyzji.

Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w orzecznictwie sądowym. NSA w wyroku z 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 661/10) wskazał jednoznacznie, że odmowa rozłożenia należności na raty jest odmową przyznania uprawnienia wynikającego z ustawy i w konsekwencji musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I SAB/Gd 1/17) oraz WSA w Poznaniu w wyroku z 20 lutego 2009 r. (sygn. akt I SA/Po 1447/08). Sądy podkreślają, że w sytuacji, w której organ władczo rozstrzyga o prawach dłużnika, brak decyzji narusza zasadę formy określonej w art. 104 k.p.a.

Uwaga! Jeżeli ZUS powinien wydać decyzję, a tego nie czyni, strona może skorzystać z dostępnych środków ochrony prawnej. Po pierwsze, może ponownie wystąpić z wnioskiem, domagając się rozstrzygnięcia w ustawowej formie. Po drugie, może wnieść odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Sąd okręgowy wydział pracy i ubezpieczeń społecznych jest właściwy do badania legalności odmów ZUS także wtedy, gdy zostały przedstawione w formie pisma. Po trzecie, możliwe jest skierowanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarówno na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji, jak i na wydanie aktu, który powinien przybrać formę decyzji, lecz jej nie ma.

W rezultacie pomimo odmiennego poglądu ZUS obowiązek wydania decyzji w sprawach odmowy udzielenia ulgi w spłacie należności składkowych wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz z orzecznictwa sądowego, co otwiera stronie drogę do skutecznego podważania rozstrzygnięć wydawanych w formach nieprzewidzianych prawem.

Nie, ponieważ – jak stwierdził NSA w wyroku z 24 lipca 2025 r. (sygn. akt I GSK 556/24) – zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) następuje już z chwilą podjęcia pierwszej czynności egzekucyjnej, o której dłużnik został zawiadomiony, i trwa do zakończenia egzekucji niezależnie od intensywności dalszych działań organu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W kontekście tego przepisu NSA wskazał, że składki różnią się istotnie od podatków, gdyż mają charakter ekwiwalentny i celowy, a ich niewyegzekwowanie przerzuca ciężar finansowania świadczeń na pozostałych ubezpieczonych, co uzasadnia odmienną konstrukcję przedawnienia. NSA wyjaśnił, że organ nie miał obowiązku umorzyć postępowania egzekucyjnego jedynie z powodu długotrwałej bezskuteczności.

Organ egzekucyjny nie może w ramach rozpatrywania zarzutów ingerować w istnienie ani prawidłowość decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, jeżeli decyzje te weszły do obrotu prawnego. Wynika to wprost z art. 33 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zostało utrwalone w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 1990/19, 7 października 2024 r. sygn. akt I FSK 1428/20 i 18 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 2113/21). Jednocześnie zgodnie z art. 83c ust. 2 u.s.u.s. organ odwoławczy jest w pełni związany stanowiskiem wierzyciela i nie może dokonywać jego merytorycznej kontroli, a zatem nie jest uprawniony do oceny zasadności czy wysokości należności wskazanych w tytułach wykonawczych.

Uwaga! Jeżeli decyzje ZUS zostały uznane za skutecznie doręczone i nie zostały wyeliminowane z obrotu, to stanowią wiążącą podstawę egzekucji, a zarzuty obciążające samą decyzję lub kwestionujące istnienie długu nie mogą odnieść skutku w postępowaniu egzekucyjnym, lecz wymagają odrębnego wzruszenia decyzji w trybach k.p.a. albo postępowania sądowoadministracyjnego. ©℗