Dyskusja o zwalczaniu fikcyjnego samozatrudnienia koncentruje się na tym, ile państwo mogłoby dzięki temu zyskać. Jednak ten medal ma również drugą stronę. Koszty reorganizacji i rozszerzenia kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy mogą okazać się wyższe niż spodziewane wpływy podatkowo-składkowe. W efekcie bilans finansowy reformy może zakończyć się na minusie – i to znaczącym (patrz: infografika).

Najpierw trzeba dołożyć

Według oceny skutków regulacji (OSR), dokumentu dołączonego do projektu nowelizacji, która ma nadać inspektorom PIP uprawnienia do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę, konieczne będzie kompleksowe wzmocnienie inspekcji – organizacyjne, kadrowe i technologiczne. PIP ma zyskać możliwość administracyjnego ustalenia istnienia stosunku pracy, prowadzenia części kontroli zdalnie oraz dostęp do szerszych zasobów informacyjnych ZUS i KAS niż ma obecnie. Aby było to możliwe, niezbędna będzie rozbudowa zaplecza teleinformatycznego i stałe finansowanie zespołów analitycznych. To proces drogi i wieloletni.

Choć rząd zastrzega, że liczba kontroli nie wzrośnie gwałtownie – ma pozostać na poziomie ok. 50 tys. w skali roku plus dodatkowe 200 kontroli ukierunkowanych na umowy cywilnoprawne i B2B – wdrożenie nowych mechanizmów wymaga zwiększenia liczby inspektorów i wsparcia administracyjnego. Mowa tu więc o realnym powiększeniu aparatu państwa, a nie prostej korekcie procedur.

Największe ryzyko i koszty poniosą jednak przedsiębiorcy. Przekształcenie kontraktu cywilnoprawnego w etat to nie tylko opłacenie składek ZUS oraz podatków. To również obowiązki związane z medycyną pracy, BHP, tworzeniem ZFŚS, składki na PFRON, ekwiwalenty urlopowe, jak również konieczność prowadzenia rozbudowanej obsługi kadrowej. W niektórych sektorach może to przesądzić o opłacalności prowadzenia działalności, szczególnie w przypadku kontraktów krótkoterminowych czy pracy projektowej.

– Każda decyzja administracyjna o ustaleniu stosunku pracy ma dwa skutki – podkreśla Robert Lisicki, dyrektor departamentu prawnego Konfederacji Lewiatan. – Po pierwsze – od dnia jej wydania wynagrodzenie i obciążenia publicznoprawne stają się takie, jak w przypadku etatu, co zwiększa koszty zarówno pracodawcy, jak i pracownika. Po drugie – decyzja może działać wstecz. W obecnym kształcie projekt ustawy zakłada, że stosunek pracy może zostać ustalony nawet na pięć lat wstecz. Jeśli strony się nie odwołają, pracodawca będzie musiał uzupełnić zaległe składki i podatki za cały ten okres – ostrzega.

Przedsiębiorcy pod presją

Te koszty mogą być bardzo wysokie. W analizie przygotowanej dla Lewiatana przez firmę Vialto Partners przedstawiono wyliczenia, z których wynika, że w przypadku jednej osoby samozatrudnionej o wysokich zarobkach łączny koszt zaległych składek i podatków za pięć lat może sięgać ponad 400 tys. zł. A te analizy nie obejmują konieczności opłacania składek w trakcie sporu sądowego, który może potrwać trzy, cztery lata, więc realne koszty mogą być jeszcze wyższe.

– Dlatego nasz podstawowy zarzut jest taki, że ocena skutków regulacji nie uwzględnia finansowych następstw decyzji PIP po stronie przedsiębiorców. Tymczasem są one mierzalne i mogą być bardzo znaczące. Mówimy nie tylko o dodatkowych kosztach wynagrodzeń i pełnych obciążeń ZUS, ale także o kosztach organizacyjnych – takich jak obsługa kadrowo-płacowa, bhp, medycyna pracy, szkolenia czy fundusz socjalny – podkreśla Robert Lisicki.

Do tego, jak mówi, dochodzą potencjalne roszczenia pracownicze wstecz, które w wielu przypadkach mogą oznaczać konieczność wypłaty ekwiwalentów urlopowych, wyrównania wynagrodzeń czy rekompensat za nadgodziny.

Z perspektywy rynku pracy oznacza to dalsze zwiększenie presji regulacyjnej.

– Zatrudnienie w formule umowy cywilnoprawnej pozwala przedsiębiorcom ograniczyć koszty pracy o składki ZUS. Przykładowo student do 26. roku życia pracujący na podstawie umowy zlecenia nie generuje obowiązku opłacania składek – oszczędność to ok. 20 proc. wynagrodzenia. Podobnie jest w przypadku zleceń wykonywanych za minimalne wynagrodzenie, gdzie ani zleceniobiorca, ani zleceniodawca nie płacą składek społecznych – tłumaczy Piotr Juszczyk, główny doradca podatkowy InFaktu.

Dodaje, że współpraca B2B daje jeszcze większe możliwości optymalizacji – m.in. samodzielne kształtowanie podstawy ubezpieczenia oraz korzystanie z preferencyjnych form opodatkowania.

– Umowy te dają też większą elastyczność co do czasu i miejsca pracy. Z punktu widzenia fiskusa i ZUS oznacza to niższe wpływy, dlatego rząd dąży do ich ograniczenia. Niemniej jednak w mojej ocenie dziury budżetowej nie można zasypywać, odbierając przedsiębiorcom tę swobodę – wskazuje.

Wszystkie te elementy składają się na kosztowną konstrukcję, której efektywność fiskalna jest niepewna. Jak wynika z OSR, w perspektywie 10 lat zmiany przyniosą sektorowi finansów publicznych dodatkowe 347,5 mln zł dochodu, podczas gdy wydatki z tym związane sięgną 1,021 mld zł. Ostatecznie oznacza to saldo ujemne, wynoszące 674,3 mln zł.

Ponadto zyski mogą się przesunąć w czasie, bo przepisy przewidują ścieżkę odwoławczą. Według założeń OSR większość decyzji dotyczących jednoosobowych działalności będzie zaskarżona, co odsunie potencjalne wpływy w czasie. Postępowania mogą przeciągać się latami, a w części przypadków ich efekt jest niepewny.

Reforma PIP ma przynieść korzyści systemowe i uporządkować rynek pracy. Jednak ekonomicznie trudno ją uznać za projekt samofinansujący się – nawet przy optymistycznych założeniach. W świetle przedstawionych danych jej wdrożenie będzie przypominać inwestycję długoterminową, której zwrot może okazać się mniejszy, niż pierwotnie deklarowano.

– Efekty nowelizacji ustawy o PIP są bardzo niepewne i mało przewidywalne. W kontekście regulowania funkcjonowania rynku pracy i pozyskiwania dodatkowych dochodów dla budżetu, dużo bardziej skutecznym działaniem byłoby ujednolicenie zasad oskładkowania umów zlecenia, co mogłoby przynieść ponad 4 mld zł więcej rocznie wpływów, jednocześnie nie tworząc ryzyka powstania chaosu prawnego i destabilizacji rynku – podsumowuje Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich. ©℗

O kosztach i zyskach związanych z przekształcaniem umów również w tekście „Budżet państwa dopłaci, a nie zyska?” A1