Nie oszukujmy się: spółki państwowe to w praktyce spółki prywatne przyodziane w lśniący kostium interesu narodowego. Dlatego ich prywatyzacja oznaczałaby zerwanie z hipokryzją.
Firma jest państwowa, jeśli Skarb Państwa posiada w niej kontrolny pakiet udziałów. To jasne. Jednak w istocie firmy państwowe są jednocześnie… prywatne. Wbrew oficjalnej retoryce nie służą one bowiem „interesowi publicznemu”, tylko interesowi klasy rządzącej – składającej się z konkretnych ludzi z ich konkretnymi osobistymi celami. „Spółki państwowe” to w praktyce spółki prywatne przyodziane w lśniący kostium interesu narodowego. Tak być nie musi (a przynajmniej nie w każdym wypadku), ale tak jest. A w Polsce takich firm przybywa (tę tzw. repolonizację opisałem w tekście „Oby im nie odbiło”, DGP nr 205/22 z 21 października 2022 r.)
Weszliśmy w okres przedwyborczy i coraz częściej pojawiają się nawoływania do odwrócenia tego trendu. Kojarzony z liberalną opozycją ekonomista Bogusław Grabowski (w 1997 r. współzakładał RS AWS) przekonywał w Radiu ZET, że nie ma powodu, by w długim okresie istniały jakiekolwiek państwowe firmy. To słuszny postulat. Prywatyzacja oznaczałaby zerwanie z hipokryzją i przysłużyłaby się wszystkim. O ile zostałaby przeprowadzona z głową.
Mission: Impossible
Nie zazdroszczę szefom firm państwowych. Poważnie. Nie tylko dlatego, że zazdrość to rzecz brzydka. Przede wszystkim dlatego, że są rozdarci pomiędzy realizacją różnych interesów: biznesowego, politycznego i społecznego. I nie są w stanie zadowolić nikogo z „interesariuszy”.
Nie bądźmy naiwni. Firma państwowa nie może być apolityczna i skoncentrowana wyłącznie na tym, by rozwijać się i przynosić zyski. Głównym powodem, dla którego istnieje, jest to, że może jakoś służyć państwu (czyt. politykom). Jeśli nieźle prosperuje, to może dzielić się dywidendą ze Skarbem Państwa albo – co ma już bezpośredni cel wyborczy – prowadzić sprzyjające rządzącym działania, np. podnosić bądź obniżać ceny w zależności od potrzeb albo subsydiować przyjazne rządowi redakcje. Jako że grupę głównych politycznych interesariuszy firmy państwowej stanowią członkowie partii rządzącej, z jej poczynań nigdy nie będą zadowoleni członkowie opozycji. Aż dojdą do władzy. Wtedy firma, robiąc to samo, co wcześniej, zyska ich przychylność.
Z powyższego nie wynika jednak, że przychylność obecnego rządu wobec działań firm państwowych jest absolutna. Nie może taka być, gdyż ich prezesi, o ile mają choć kroplę oleju w głowie, nie będą skłonni ślepo realizować każdego ministerialnego polecenia. Mimo wszystko stoją u steru przedsiębiorstwa, które musi jakoś utrzymywać się na powierzchni. A jeśli jest notowane na giełdzie, to prezes odpowiada przed prywatną częścią akcjonariatu.
Wiele wskazuje na to, że na prywatyzacyjnej flance wyprzedzi nas pogrążony w wojnie sąsiad. Od września 2022 r. trwa tam prywatyzacja 420 państwowych firm
Z działalności spółek państwowych nie może być zadowolony także ich konstytucyjny uberwłaściciel, czyli my, Naród. Jeśli dzięki wysokim marżom przynoszą duże zyski, to czujemy się grabieni, gdyż powinny nam służyć, a nie na nas zarabiać. Jeśli zaś przynoszą zyski mikre albo – nie daj Boże! – straty, czujemy się oszukani, gdyż przecież nie głosowaliśmy na nieudaczników, którzy pozwolą rdzewieć naszym „srebrom rodowym”. W tym przypadku ostatecznie znów czujemy się grabieni, ponieważ spółki otrzymują zwykle finansową kroplówkę z budżetu państwa, czyli z podatków.
Pływanie po takich rafach może zrekompensować tylko hojne wynagrodzenie. I tak w 2020 r. państwowe spółki znajdujące się obecnie na WIG20 wypłaciły 86 odchodzącym i aktualnym członkom zarządu świadczenia o wartości niemal 90 mln zł. Ale żarty na bok. Możliwość obsadzania zarządów spółek Skarbu Państwa swoimi ludźmi otwiera drogę do tego, by i oni obsadzali niższe stanowiska menedżerskie swoimi, a ci następnie naśladowali ich względem kolejnych rzesz potrzebujących – kompetentnych, rzecz jasna – znajomych i krewnych. Jeszcze niżej to już działa nieco inaczej.
I tak do spółek państwowych dostają się ludzie, dla których na równie wysokich i dobrze płatnych pozycjach w sektorze prywatnym miejsca nie było. Wyjaśnia to nie tylko niższą efektywność kapitału państwowego w gospodarce, lecz także swoistą ponadpartyjność opisanych właśnie praktyk. Wierchuszka takich firm to zwykle nominaci obecnej ekipy rządzącej, zastępy zastępców pomniejszych dyrektorów to jednak często złogi po ekipach poprzednich.
Żadna z partii, która dotąd rządziła, nie ma interesu zrealizować, nazwijmy to, postulatu Grabowskiego, czyli powszechnej prywatyzacji. Uderzyłoby to w powiązanych z nią ludzi. Ale i partie, które dopiero o władzę walczą, nie mają motywacji, by brać ją na sztandary. Nie tylko dlatego, że same liczą na frukta, lecz także dlatego, że samo słowo „prywatyzacja” jest w Polsce obarczone wybitnie negatywnymi konotacjami. Politycznie nieatrakcyjne. Zadbały o to na swój sposób (uwaga, symetryzm!) wszystkie ekipy, a obecna (uwaga, koniec symetryzmu!) szczególnie. W efekcie nawet nominalnie wolnorynkowa Konfederacja woli głosić antyukraiński populizm – skrajnie głupi, ale przynajmniej gwarantujący jakieś poparcie.
Ładnie przystrojona prywata
Firmy państwowe to firmy prywatne. Powtórzcie to sobie na głos. Prawo może stanowić inaczej, ale w praktyce są one własnością rządzących, a nie rządzonych, tak jak skarbiec średniowiecznego królestwa należał do króla, a nie do poddanych. Nie realizują „interesu publicznego”, a zwykli wyborcy nie mają nad nimi absolutnie żadnej kontroli.
Koniec narodowej hipokryzji, który przyniosłaby prywatyzacja tych firm, byłby błogosławieństwem dla gospodarki. Ograniczyłby i drenaż Skarbu Państwa przez te państwowe spółki, które są źle zarządzane, i drenaż na rzecz Skarbu Państwa firm, które są zarządzane dobrze. Zwiększyłby niski obecnie poziom konkurencji w gospodarce, dzięki czemu wzrosłaby jej produktywność, a z nią płace, ceny by spadły. Takie efekty ma wolna konkurencja, jeśli nie przeszkodzi w tym np. polityka pieniężna. No i przede wszystkim prywatyzacja pozwoliłaby naszym politykom skupić się na tym, do czego ich wybraliśmy: na rządzeniu i reformach, których potrzebują edukacja, zdrowie, armia, sądy i niezliczone inne dziedziny. Prywatyzując państwowe firmy, dołączylibyśmy do grona państw rozwiniętych, w których takich firm nie ma zbyt wiele, takich jak Niemcy (jest ich tam 71), Szwecja (49), Wielka Brytania (16) i USA (16), oraz państw rozwijających się, w których jest ich wciąż dużo, ale jednak coraz mniej, jak chociażby Chiny. W latach 1978–2013 udział firm państwowych w ogólnej liczbie firm odpowiedzialnych za rozwój obszarów miejskich spadł tam z 78 proc. do 17 proc., czego rezultaty dokumentuje praca „Effects of Privatization on Exporting Decisions: Firm-level Evidence from Chinese State-owned Enterprises” (autorzy: Todo Yasuyuki, Inui Tomohiko, Yuan Yuan). Produktywność sprywatyzowanych firm w relacji do produktywności firm oryginalnie prywatnych wzrosła z 60 proc. do 77 proc. Ponadto podwoiła się szansa na to, że zaczną one eksportować produkty za granicę. Wynikało to głównie ze zmian w ich postawach względem zysku i ryzyka w związku z presją konkurencyjną, której w końcu musiały doświadczyć. To tylko jeden z wielu przykładów na to, że prywatyzacja służy gospodarce, a więc ludziom.
Niestety, postulat Grabowskiego napotyka bardzo twardy opór. Przeciwnicy mają szeroki i dobrze przećwiczony arsenał argumentacyjny. Warto zauważyć, że – co podkreśla filozof Nassim Taleb – aby udowodnić swoją rację, wystarczy jeden argument nie do obalenia, a tam, gdzie się jej nie ma, zwykle oferuje się wiele odwołujących się do emocji i pełnych wielkich słów twierdzeń, by fakt ten przykryć. Tak jest właśnie ze zwolennikami państwowej własności w gospodarce. Ich erystycznie silne argumenty dzielą się na aż siedem kategorii. Bywają historyczne, protekcjonistyczne, godnościowo-prestiżowe, marksistowskie, strategicznościowe, nawiązujące do teorii dóbr publicznych i niedoskonałości rynku oraz „chłopskorozumowe”.
W poczuciu prestiżu
Argumenty historyczne odnoszą się do prywatyzacji z lat 90. W opinii krytyków miała być grabieżą majątku narodowego prowadzącą do upadku prywatyzowanych firm. Tezy takie zostały jednoznacznie obalone przez badania ekonomistów z Uniwersytetu Warszawskiego (m.in. Jana Hagemejera). Dowiedli oni, że większość ze sprywatyzowanych firm miała o wiele wyższą przeżywalność od tych zakładanych wówczas od zera. Z 1,6 tys. badanych przedsiębiorstw sprywatyzowano ok. 70 proc. i większość z nich funkcjonuje do dzisiaj, choć niektóre pod nową nazwą.
Argumenty protekcjonistyczne opierają się na założeniu, że cała zagranica ostrzy sobie zęby na nasze fabryki, by je przejąć, zamknąć i „zrobić z Polski rynek zbytu”. W związku z tym państwo powinno mieć pieczę nad firmami dopóty, dopóki te nie staną się na tyle konkurencyjne, by móc stawić czoło obcemu kapitałowi. Te argumenty na łopatki rozkłada jedna lekcja z teorii i historii ekonomii. Z historii, bo zjawisko „kupić, by zamknąć” występuje tak rzadko, że jest wręcz niewidoczne w statystykach, z kolei hodowanie „narodowych czempionów” zwykle kończyło się podatkowym dokarmianiem kolosów na glinianych nogach. Z teorii, bo „robienie rynku zbytu” z biednego kraju przez kraj bogaty nie ma sensu, gdyż nie można na nim osiągać dobrych marż. W interesie obu państw jest wzajemne bogacenie się, bo intratnym rynkiem zbytu jest rynek zaradnych i zasobnych, a nie oszukanych i wyzyskiwanych konsumentów.
Argumenty godnościowo-prestiżowe odwołują się do poczucia dumy narodowej. Zgodnie z nimi państwo powinno posiadać np. własną linię lotniczą, gdyż dzięki temu buduje międzynarodowy prestiż. Warto pamiętać, że najsilniej wpływające na geopolitykę państwo, czyli USA, nie ma i nigdy nie miało narodowego przewoźnika. Swój prestiż zbudowało na podstawie silnej i innowacyjnej gospodarki prywatnej. Możliwe, że posiadanie narodowej linii lotniczej pozytywnie wpływa na samopoczucie, ale nie jest koniecznym warunkiem rozwoju.
Jeśli jednak prestiż wynikający z istnienia firm państwowych jest w jakiś sposób korzystny dla obywateli, to trzeba zapytać, kto, co i na jakiej podstawie ma uznawać za prestiżowe? I czy aby próba odpowiedzi przez niektórych nie skończy się chęcią upaństwowienia wszystkiego, np. kolejek górskich czy sklepów spożywczych.
Argumenty chłopskorozumowe pojawiają się często w dyskusjach przy świątecznym stole: „Jeśli firma państwowa przynosi zysk, to po co ją sprzedawać? Jeśli ma straty, to na sprzedaży nie da się zarobić, więc sprzedawać nie ma sensu”. Tak postawione tezy można prosto skontrować. Skoro firma przynosi zysk jako państwowa, to jeśli nie wynika on ze specjalnych przywilejów, to mogłaby przynosić zysk też jako firma prywatna – i to większy, bo byłaby wolna od wpływu polityków. W przeciwnym razie po co państwu przynoszące straty przedsiębiorstwo? Po sprywatyzowaniu istnieje przynajmniej cień szansy, że inwestor zrobi z nim coś pożytecznego.
Argumenty marksistowskie wynikają z przekonania, że głównym celem firm jest wyzyskiwanie pracowników i konsumentów. Państwo ma rzekomo te zapędy ograniczać dzięki politycznej kontroli, co się jednak jakoś nie udaje. To w państwowych spółkach częściej niż w prywatnych dochodzi do protestów i to one silniej zawyżają ceny, gdyż często stanowią sztuczne monopole. „No właśnie!” – zakrzyknie marksista – „prywatyzacja sprawi, że te zawyżone zyski trafią do prywatnej kiesy, zamiast przynajmniej potencjalnie służyć budżetowi państwa!”. Słuszna uwaga. Oznacza jednak tyle, że należy prywatyzować firmy, jednocześnie odbierając im monopolistyczne przywileje, a w skrajnych przypadkach dzieląc je na mniejsze spółki, a nie, że nie należy w ogóle prywatyzować. Tu odezwie się zwolennik argumentów z teorii dóbr publicznych oraz niedoskonałości rynku, mówiąc, że istnieją niezbędne wszystkim obywatelom produkty i usługi, których sektor prywatny nie dostarczy efektywnie. I może mieć w jakimś zakresie rację – o ile zapomnimy, jak arbitralne jest uznanie danego dobra za publiczne. Jeśli zgodzimy się, że każdy obywatel powinien np. móc raz w roku jechać na Malediwy, dojdziemy do wniosku, że taka usługa może być zagwarantowana wyłącznie przez państwo, gdyż żadna prywatna firma nie zaoferuje ceny takiej wycieczki w zasięgu portfela wszystkich Polaków. Na szczęście mówi się zwykle o dobrach bardziej podstawowych – usługach edukacyjnych, zdrowotnych, komunikacyjnych czy pocztowych. I w tych przypadkach widać jednak wyraźnie, że wiele zależy od poziomu rozwoju rynku prywatnego i technologii. Nie istnieją żadne dobre argumenty za tym, by Poczta Polska miała dziś monopol na przesyłki listowe. Firmy prywatne sobie z tym poradzą. Jeśli zaś koniecznie chcemy wyeliminować wszystkie „białe plamy” na mapie ich usług, warto rozważyć inne formy wsparcia, np. rozpisanie intratnych przetargów na obsługę takich miejsc. Żeby realizować zadania publiczne, wcale nie potrzeba państwowych firm.
Czym jest strategia
Do wyjątkowej klasy argumentów antyprywatyzacyjnych należą argumenty strategicznościowe. Zwłaszcza w czasach wojny, bo odwołanie się do bezpieczeństwa gwarantuje im szczególną siłę przekonywania.
Korzystanie z takich sformułowań jak bezpieczeństwo energetyczne, żywnościowe, lekowe czy cyberbezpieczeństwo uruchamia w nas natychmiast przychylność względem osób deklarujących, że chcą nam je zapewnić, i nieufność wobec osób je bagatelizujących. W istocie byłoby przejawem braku rozsądku, gdybyśmy nie dbali o zabezpieczenie gospodarki przed różnego typu potencjalnymi szokami. Faktem jest też, że istnieją branże dla funkcjonowania gospodarki ważniejsze i mniej ważne. Trudno byłoby się upierać, że wraz z ogłoszoną w 2020 r. upadłością PCC Consumer Products Czechowice, firmy produkującej zapałki, polskiej gospodarce zagroził paraliż. Z pewnością byłoby tak, gdyby wstrzymano produkcję paliw w rafineriach i jej sprzedaż na stacjach. Czy jednak własność państwowa stanowi remedium na tego typu ryzyko?
Wojenny kontekst, w którym się znajdujemy, powinien pozwolić nam trzeźwo spojrzeć na tę tezę głównie w odniesieniu do branży energetycznej. Cechuje się ona w Europie silną obecnością własności państwowej, jest także coraz silniej regulowana, przy czym dotyczy to także kierunku, w jakim ten sektor powinien ewoluować. Rezultaty? Przed 24 lutego 2022 r. ta od dekad uzależniona od decyzji politycznych branża należała do najbardziej podatnych na zaburzenia. Rządy nie tylko nie zdołały zapewnić Europie bezpieczeństwa energetycznego, ale wręcz je sabotowały. Szczególnie rząd niemiecki, który z jednej strony ograniczał rozwój energii jądrowej, a z drugiej – wchodził w pakt z Kremlem przy budowie rurociągu Nord Stream. Ten przykład obala przekonanie etatystycznych fundamentalistów, że własność państwowa jest lekiem na całe zło. Nie tylko nim nie jest, lecz może być i tego złą przyczyną. Jeśli w tak ważnej branży państwo zawodzi, to jak można argumentować, że będzie w stanie samodzielnie zabezpieczyć jakąkolwiek inną?
Argumenty strategicznościowe nie dowodzą więc tego, że należy prowadzić w kluczowych branżach państwowe biznesy, a co najwyżej tego, że państwo powinno tworzyć zdolność gospodarki do odtwarzania zasobów (budując odpowiednią infrastrukturę) oraz zabezpieczać pewne rezerwy tych zasobów na okresy kryzysu. Rafineria nie będzie automatycznie lepiej zabezpieczona przed zniszczeniem przez potencjalnego agresora, tylko dlatego, że będzie państwowa. Ale już duża dywersyfikacja dostaw ropy postawi przed wrogiem trudniejsze zadanie. Przykład Ukrainy pokazuje, że ważne jest to, z kim jesteś połączony, a nie to, ile masz państwowych firm strategicznych. Dzięki właściwym „połączeniom” Ukraina może otrzymywać zasoby militarne i utrzymywać handel międzynarodowy. Słowo „strategiczny” oznacza – według Słownika języka polskiego PWN – „przemyślany plan działań w jakiejś dziedzinie”, a nie „znajdujący się pod kontrolą i w posiadaniu państwa”.
Sprzedać, ale komu
Prywatyzacja byłaby równoznaczna z czyszczeniem sreber rodowych – te, które są rynkowi potrzebne, lśniłyby jeszcze bardziej. Te, które są utrzymywane już wyłącznie siłą inercji i pieniędzmi podatków, przeszłyby do historii. Takie czyszczenie powinno docelowo objąć także spółki uznawane za strategiczne, ale oczywiście nie na rympał. Chcemy uniknąć wyprzedaży majątku za nic podmiotom, które go zmarnują albo rozkradną. Jestem ostatnim, który twierdziłby, że każda prywatyzacja – nawet złodziejska – jest lepsza niż żadna. To założenie zostało sfalsyfikowane przez historię. Pokazują to m.in. wyniki metaanalizy „Post-privatization ownership and firm performance: a large meta-analysis of the transition literature” z 2017 r., w której badacze wyciągnęli średnią ze 121 badań procesu transformacji opublikowanych w latach 1996–2015. Doszli do wniosku, że „selekcja właścicieli jest ważniejsza od samej prywatyzacji”. W Rosji nie zastosowano tej reguły. W latach 90. XX w. odbyła się np. prywatyzacja kuponowa – rozdano obywatelom tytuły własności do państwowych firm. Skończyła się klapą, gdyż firmy te zostały przejęte przez postkomunistyczną nomenklaturę, która tworzy dzisiejszą oligarchię. Za zdecydowanie efektywniejszą metodę badacze uznali sprawnie przeprowadzoną bezpośrednią sprzedaż firm inwestorom strategicznym. Historycznie rzecz biorąc, przekładała się ona nie tylko na lepsze wyniki sprywatyzowanych przedsiębiorstw, lecz także dawała większe pole do popisu kompetentnym inwestorom lokalnym.
Taki model stosowano także w Polsce, a nasz kraj jest zwykle przedstawiany w badaniach nad transformacją jako godny naśladowania w tym zakresie. Oczywiście, nie oznacza to, że ekonomiści uważają, że prywatyzacja w Polsce przebiegała bez zarzutu, a tylko że przebiegała z lepszym ogólnym skutkiem gospodarczym niż gdzie indziej. Wiemy, jakie błędy popełniliśmy, i dzięki temu, przystępując do ponownej prywatyzacji, możemy ich uniknąć. Ponadto mamy lepsze niż 30 lat temu narzędzia. Chociażby rozwinięty rynek giełdowy, który może gwarantować transparentność wehikułu prywatyzacji. Możemy być pewni, że jeśli nabywca nie będzie kompetentnym inwestorem, to rynek szybko obniży wycenę spółki, pozwalając na jej przejęcie bardziej rozgarniętym właścicielom.
Prawdziwy problem pojawi się, gdy nabywca będzie miał motywacje niebiznesowe. Tak będzie, gdy będzie nim np. przebrany za prywatnego inwestora wysłannik Putina. Sprzedaż dużych państwowych firm takiej osobie może przynieść opłakane skutki. Jak się przed tym ustrzec? Po pierwsze, bardzo dobrze prześwietlając chętnych. To wymaga nie tylko jasnych zasad zakupu, lecz także sprawnego wywiadu. Po drugie, w niektórych przypadkach wprowadzając tzw. złotą akcję, której posiadaczem pozostałby rząd. Gwarantowałaby mu ona możliwość zablokowania niekorzystnych dla interesu kraju działań firmy. Można by np. uniemożliwić odsprzedaż Rosjanom wcześniej zakupionego przez, dajmy na to, Węgrów PGNiG. Fundamentalne przy przyszłej prywatyzacji powinno być wprowadzenie absolutnego zakazu udziału w niej podmiotom państwowym należącym do innych rządów – także przyjaznych – oraz do osób, które są z innymi rządami tak powiązane, że obce państwa mogłyby wpływać na działania firm. Taka szczepionka jednocześnie zwiększałaby bezpieczeństwo i działała antyetatystycznie.
Nawoływania do prywatyzacji trafiają dzisiaj w próżnię. Czy sytuacja zmieni się po wyborach? Niezbyt prawdopodobne. W polskiej polityce nie ma dzisiaj idei, są tylko partyjno-prywatne interesy. Nie chciałbym idealizować wczesnych lat 90., ale jest to sytuacja zgoła odmienna niż wówczas, gdy w parlamencie zasiadało więcej osób z poczuciem misji wyprowadzenia Polski z postkomunistycznego kanału. Wiele wskazuje na to, że na prywatyzacyjnej flance wyprzedzi nas pogrążony w wojnie sąsiad. Od września 2022 r. trwa tam prywatyzacja 420 państwowych firm. Minister gospodarki Julia Swiridenko przekonuje, że nie więcej niż 100 przedsiębiorstw powinno w Ukrainie pozostać własnością państwa. Według mnie to i tak zbyt wiele.
Autor jest wiceprezesem Warsaw Enterprise Institute
