Unia federacją? Czy uda się powtórzyć sukces USA?

Finansowanie wolności

Wolność nie jest za darmo (Freedom is not free) – tej prawdy na własnej skórze uczyły się niemal wszystkie narody świata. W tym USA. Wojna o niepodległość tego kraju trwała osiem lat, pochłaniając ok. 25 tys. istnień po stronie amerykańskiej. Dużo, bo w sumie 13 ówczesnych kolonii, które w momencie ogłoszenia niepodległości miały uzyskać status stanów, liczyło w sumie ok. 2,5 mln mieszkańców.

Walka o wolność od Brytyjczyków miała także koszty finansowe. Została w dużej mierze sfinansowana na kredyt, w papierze bez pokrycia i z pomocą europejskich pożyczkodawców. Nowo powstałe państwo było de facto zlepkiem nieprzystających do siebie struktur. Południe – rolnicze, oparte na eksporcie – inaczej patrzyło na podatki niż kupiecka i zadłużona Północ. Część stanów zadłużyła się mocniej w czasie wojny, część mniej. Jedne płaciły żołnierzom w prawie bezwartościowym dolarze kontynentalnym, inne były w stanie ściągać podatki w srebrze. Nie było jednej kasy, jednej waluty i jednego systemu spłaty. Taki system był kruchy i podatny na konflikty, które z czasem mogły go ponownie rozczłonkować.

I tu pojawia się Hamilton, imigrant, samouk i były oficer armii waszyngtońskiej, który w czasie wojny zobaczył bezradność Kongresu pozbawionego własnych pieniędzy, a potem zrobił karierę polityczną u boku prezydenta Jerzego Waszyngtona. Hamilton, jako pierwszy sekretarz skarbu, zaproponował, by nowa republika związała się finansowo na poziomie federalnym. Jego zdaniem problemem było nie to, że stany są różne, ale to, że ich długi są różne i rozproszone. Zaproponował więc, by rząd przejął to zadłużenie. Stało się to w 1790 r. po uchwaleniu Funding Act.

Interesy stanowych elit finansowych zostały skoncentrowane wokół prosperity i politycznego powodzenia całego kraju, choć pełne wdrożenie ustawy nie obyło się bez tarć. Szczególnie silnie protestowano przeciw akcyzie od whiskey. W 1794 r. doszło nawet do rebelii w zachodniej Pensylwanii, gdzie 6 tys. uzbrojonych farmerów odmówiło płacenia akcyzy od wspomnianego trunku, do czego jednak przymusił ich w końcu Waszyngton, wysyłając 13-tys. siły policyjne. Hamilton później ocenił, że stłumienie buntu „wzmocniło stabilność całego kraju”.

Wspólne państwo zaczęło oznaczać wspólną kieszeń i los, a w końcu wspólną walutę. Jak przekonuje historyk gospodarki Duncan Weldon w książce „Blood and Treasure”, to właśnie dolar i efektywne ustanowienie go dominującą walutą (dopiero po wojnie secesyjnej) było pełnym domknięciem momentu hamiltonowskiego. Kolejne 150 lat pokazało, że waluta ta w połączeniu z silną gospodarką i armią stały się skutecznym narzędziem budowy imperium.

Oczywiście, dzisiaj w USA debata o zbyt wysokim długu, który jest konsekwencją dawnych paktów, jest wyjątkowo gorąca, ale dopóki USA są globalnym gospodarczo-militarnym hegemonem, a ich waluta główną walutą światowych rezerw, debaty te są prowadzone z czysto politycznej kalkulacji: uwypuklają linię demarkacyjną między demokratami a republikanami.

Finansowanie słabości

Czy można się dziwić, że – jak zauważa Weldon – „ekonomiści, naukowcy i eksperci lubią powtarzać, że Europa potrzebuje momentu Hamiltona”? U podłoża propozycji tkwi nadzieja, że pozwoli to prowadzić skuteczniejsze, ogólnoeuropejskie polityki gospodarcze, które ożywią kontynent poruszający się na oparach wypracowanego dawno bogactwa. Wspólny dług, wspólne podatki, wspólne programy industrialne to mniejsze ryzyko, że któreś z państw członkowskich popadnie w kryzys, z którego reszta będzie musiała je potem desperacko ratować.

Nie jest tajemnicą, że strukturalna niestabilność UE ujawnia się przede wszystkim w ramach unii monetarnej. Należące do niej kraje zrezygnowały z kontroli nad swoimi walutami i polityką pieniężną, ale nie połączyły polityk fiskalnych – podatków, wydatków i długu publicznego. Stwarza to warunki sprzyjające kryzysowi, który miał miejsce w latach 2012–2015 w Grecji, we Włoszech, w Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. Dopóki polityka fiskalna pozostaje w rękach państw strefy euro, będzie istniało ryzyko powtórzenia się krachu.

O momencie hamiltonowskim zaczęło się mówić w Europie podczas pandemii i emisji gwarantowanych przez całą Unię obligacji o wartości 750 mld euro na poczet ratowania gospodarki. „Europa robi to samo, co Alexander Hamilton w 1790 r.” – zauważał w październiku 2020 r. Barry Eichengreen, ekonomista z Uniwersytetu Kalifornijskiego w Berkeley w artykule „Europe’s Hamilton Moment”. I wyjaśniał: „Ponad 20 lat po utworzeniu euro UE może budować fundamenty unii fiskalnej, która będzie towarzyszyć unii walutowej. Innymi słowy, strefa euro robi pierwszy krok poza sytuację, w której ma wspólny organ monetarny, Europejski Bank Centralny, ale 19 niezależnych skarbów państwowych, które mogą (i faktycznie to robią) podążać własnymi drogami. Rezultatem tego, w Europie z XXI w., podobnie jak w Ameryce z XVIII w., powstałaby jednostka będąca w stanie utrzymać spójność gospodarczą i polityczną”.

Eichengreen w tym samym artykule trzeźwo jednak diagnozował, że Europie brakuje innych struktur, które zagwarantowały sukces Hamiltonowi. Na przykład wspólnego budżetu, finansowanego z podatków federalnych, który uwiarygadniałby wspólne zadłużanie się. W ciągu ostatnich kilku lat elity w Brukseli postanowiły tę lukę domknąć. Najpierw w 2021 r. UE wprowadziła „prawdziwy” własny dochód, który nie pochodzi ze składek członkowskich: opłatę w wysokości 0,80 euro za każdy kilogram nieoddanych do recyklingu opakowań. Jest ona wnoszona niejako obok składki członkowskiej, bezpośrednio z budżetów państw. Następnie 16 lipca 2025 r. Komisja Europejska zaproponowała, by od 2028 r. 30 proc. dochodów z unijnego systemu handlu emisjami ETS i aż 75 proc. wpływów z CBAM, mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2, który zacznie być naliczany od 2026 r., trafiało bezpośrednio do Brukseli. W tym samym pakiecie KE położyła na stół nowe, już całkiem federalne w smaku daniny: opłatę w wysokości dwóch euro za każdy kilogram nieodebranych elektroodpadów i 15-procentowy udział UE w akcyzie tytoniowej oraz corporate contribution (CORE) – roczną wpłatę od dużych korporacji działających w UE.

Te źródła finansowania mają formalnie ruszyć dopiero w nowej perspektywie 2028–2034 i wszystkie są na etapie niezatwierdzonych planów. Mają one zdaniem KE w sumie przynosić ok. 58 mld euro rocznie. Ma to wystarczyć, by obsługiwać stary postpandemiczny dług i jednocześnie finansować nowe priorytety – takie jak obronność – bez proszenia stolic o podwyżkę składek. Chodzi nie tylko o nowe pieniądze, ale o zmianę jakościową – żeby część budżetu była hamiltonowska, czyli przychodziła do centrum automatycznie, a nie dopiero po zatwierdzeniu przez 27 parlamentów.

Kto w UE nie chce

Matematyka jest nieubłagana. Jeśli od 2028 r. do Brukseli ma trafiać dodatkowe 58 mld euro rocznie, znaczy to, że właśnie o tyle zostaną uszczuplone budżety państw członkowskich. Dla Polski oznacza to ubytek rzędu 3–7 mld zł z tytułu wypływów z aukcji certyfikatów CO2. Zostanie to co prawda skompensowane przez wpływy z (niepobieranych jeszcze) opłat CBAM, ale tylko częściowo, bo przecież akurat one całej UE mają przynosić zaledwie ok. 1,5 mld euro rocznie. Jeśli chodzi o daninę na e-odpady, to w przypadku jej wprowadzenia oznacza to bezpośrednie obciążenie nas zupełnie nowym podatkiem. Z kolei pobór unijnej akcyzy tytoniowej – z punktu widzenia kalkulacji ministerstwa finansów – oznacza prawdopodobnie konieczność takiego jej podniesienia – albo podniesienia innych podatków – by zrekompensować ubytek budżetowy w wysokości ok. 3 mld zł.

Szczególnie ciekawy będzie efekt wdrożenia CORE, bo polski budżet w ogóle „nie widziałby” tego podatku, gdyż trafiłby prawdopodobnie do UE bez naszego, nawet technicznego, pośrednictwa. W efekcie duże firmy działające w Polsce płaciłyby wyższe podatki, co oznaczałoby dla naszej polityki fiskalnej, ale i prorozwojowej spore ograniczenie. Na przykład by zostawić tym firmom zachęty inwestycyjne, politycy musieliby obniżyć podatki krajowe, co znów prowadziłoby do uszczuplenia wpływów budżetowych.

Co więcej, jeśli celem UE jest odebranie państwom członkowskim realnej sterowności podatkowej, to zostanie on zrealizowany – ale kosztem powstania innych problemów, które z kolei doprowadzić mogą do erozji demokracji i państwa prawa. Doraźne łatanie dziur poprzez mnożenie danin sektorowych i protesty grup dotkniętych podatkami (np. producentów tytoniu) mogą zlać się w wielki strumień społecznego niezadowolenia – zwłaszcza że w Europie zdolność do prowadzenia niezależnej polityki fiskalnej uchodzi za główny atrybut suwerennego państwa. To, co ma w zamiarze Wspólnotę cementować, może ją zacząć rozrywać.

Na szczęście dla UE wprowadzenie podatków unijnych wymaga jednomyślności, której dziś nie ma. W obozie przeciwników są przede wszystkim Niderlandy, Szwecja, Dania, Austria oraz Niemcy (FDP w koalicji). Sceptyczne są Węgry i Polska w części dotyczącej oddania 30 proc. z ETS i 75 proc. z CBAM do Brukseli. Po stronie zwolenników jest silna, ale jednak mniejszość: Francja, Hiszpania, Włochy, Belgia. Wszystkie te kraje mówią w gruncie rzeczy to samo: że bez nowych zasobów własnych nie da się spłacić NGEU i jednocześnie sfinansować walki Ukrainy, obrony i zielonej transformacji. Ale czy na pewno?

SAFE czy nie safe?

Próba doprowadzenia UE do momentu hamiltonowskiego zbudowana jest na podnoszącej na duchu analogii: USA się powiodło. Musimy więc zgodzić się na bóle porodowe, ale efekt jest tego warty. Analogie historyczne mają jednak to do siebie, że nigdy nie są pełne.

Ameryka Północna drugiej połowy XVIII w. nie była Unią Europejską A.D. 2025 w fundamentalnym sensie: nie składała się z bytów państwowych o wielowiekowej historii i zupełnie odrębnej tożsamości. Była skupiskiem najbardziej zdesperowanych ludzi świata, którzy w poszukiwaniu lepszego życia popłynęli za ocean. Byli z Niemiec, Irlandii, Polski, przynosili z sobą swoją kulturę, ale byli jednocześnie równorzędnymi budowniczymi zupełnie nowej rzeczywistości. Moment hamiltonowski wydarzył się nie tylko z tej przyczyny, że ktoś umiejętnie przeprowadził niezbędne reformy, ale też dlatego, że były one możliwe społecznie i strukturalnie.

Forsowanie momentu hamiltonowskiego w Europie przypomina próby narzucenia demokracji narodom, które nie są na nią gotowe. Działania takie zwykle kończą się klęską. Dla dobra UE nie powinniśmy dążyć do jej ściślejszego połączenia – zwłaszcza, że istnieje jeszcze jedna różnica między Unią a USA. Elity Stanów Zjednoczonych mimo federalizacji dbały o to, by nie sprowadzała się ona do centralizacji w każdym możliwym aspekcie. Federalny był dług, armia i pieniądz, ale szkoła, policja, prawo cywilne, podatki stanowe pozostały na dole. Natomiast gdyby doszło do federalizacji UE, mielibyśmy konstrukcję odwrotną: Bruksela dostałaby „młoty” fiskalne, ale bez amerykańskiego bezpiecznika w postaci 10. poprawki (mówiącej, że wszystkie kompetencje, których konstytucja nie przekazała rządowi federalnemu ani nie zabroniła stanom, zostają przy stanach albo przy ludzie) i bez jednego demos, który mógłby ten proces politycznie zatrzymać.

W praktyce wyglądałoby to zapewne tak: im więcej wspólnych dochodów, tym mniej miejsca na podatki krajowe i tym większa zależność od unijnych reguł wydatkowych, więc autonomia fiskalna państwa członkowskiego byłaby mniejsza niż autonomia dzisiejszej Karoliny Północnej czy Minnesoty. Do tego dochodzi europejska plątanina konstytucji: 27 trybunałów próbowałoby wyznaczać granice tej federalizacji, co paradoksalnie pchałoby Brukselę do jeszcze mocniejszego „zabezpieczenia” sobie strumienia dochodów. Efekt końcowy: na papierze państwa UE wciąż pozostałyby suwerenne, ale znacznie częściej niż stan USA musiałyby mówić obywatelom: Nie zrobimy tego czy owego, bo UE...

Zdaje się jednak, że presja ku federalizacji nie wygaśnie szybko. Świadectwem tego jest wdrożenie mechanizmu SAFE, który ma przyspieszyć zbrojeniowe inwestycje państw członkowskich. Nie ulega kwestii, że w obliczu zagrożenia ze strony Rosji są one konieczne – jednak czy finansowanie ich w oparciu o wspólny dług jest jedyną opcją? A co z aktywami należącymi do Rosji, które obecnie są zamrożone na kontach europejskich instytucji? Mowa o ok. 200 mld dol., które można skonfiskować. Wiadomo, że to politycznie i prawnie trudne, ale nie niewykonalne.

Sam SAFE, oczywiście, nie doprowadzi do federalizacji, jest tylko małym krokiem w jej stronę. Nie doprowadzi też UE do problemów finansowych – zakłada, że pożyczki są spłacane tylko przez państwa, które je w ramach mechanizmu zaciągają, a nie przez wszystkie. Cała UE (swoim budżetem) gwarantuje spłatę wyłącznie w razie, gdyby coś poszło całkowicie nie po myśli.

Musical o UE

Zazdroszczę Amerykanom tego musicalu. Bardzo chciałbym, żeby podobny powstał na temat któregoś z ojców założycieli UE. Mój typ: Jean Monnet, syn producenta koniaku, który rzucił szkołę, objechał pół świata, w wieku 26 lat wdarł się do gabinetu francuskiego premiera z planem wygrania I wojny światowej, po wojnie stabilizował waluty w Europie, w tym polską, dwa lata budował w Chinach sieci kolejowe, w 1929 r. zorganizował „moskiewski” rozwód dla ukochanej, podczas II wojnie doradzał Rooseveltowi przy Lend-Lease, po wojnie napisał Plan Monneta i zredagował Deklarację Schumana – a wszystko to zza kulis. Całkiem interesująca biografia, prawda?

Tyle że taki musical będzie miał sens, gdy będziemy dumni z funkcjonowania Unii Europejskiej. Jak ten cel osiągnąć? Wskazówki znajdziemy w książce „Governing the EU in an Age of Division” słowackiego ekonomisty Dalibora Rohaca. Przekonuje on, że UE żyje w epoce permanentnego gaszenia kryzysów w warunkach bardzo dużej różnorodności państw. Euroelity lubią mówić o jedności w różnorodności, ale to motto utopijne. W praktyce polityki europejskie tej różnorodności pod uwagę nie biorą w wystarczającym stopniu, a im bardziej są ambitne i szerokie, tym ta ich cecha bardziej wyraźna. Tymczasem, zdaniem Rohaca, pluralizm nie powinien być zwalczany, lecz doceniony, a UE skłonna nauczyć się nim zarządzać. Proponuje przekształcenie Unii „w elastyczną platformę opartą na zasadach, która umożliwia rządom krajowym rozwiązywanie problemów politycznych z własnej inicjatywy. Czasami rozwiązania mogą (i muszą) być opracowywane na poziomie wszystkich 27 państw członkowskich, ale często mniejsze koalicje krajów o podobnych poglądach mogą działać skuteczniej”.

Co to oznacza w praktyce? Rohac wyjaśnia: „Podążanie tą drogą wiązałoby się z funkcjonalnym rozdzieleniem UE i traktowaniem jej nie jako monolitycznej organizacji, ale raczej jako szereg odrębnych «projektów integracyjnych» realizowanych równolegle, pod egidą wspólnych instytucji i niewielkiej liczby zasad”. Jego zdaniem wyzwania dla państw UE są wspólne, ale interesy rozbieżne, więc rozwiązania powinny być zdecentralizowane, klubowe, a nie fiskalno-federalne.

Wizja ta pozbawiona jest romantycznego nimbu budowania nowego państwa, ale jest funkcjonalna i zapewnia stabilność. Czasami ambicje – choćby szczere i piękne – bywają nierealistyczne. Żeby to poliamoryczne małżeństwo, jakim jest UE, mogło trwać, potrzeba obniżyć i zweryfikować oczekiwania wobec tego, co małżonkowie mogą sobie wzajemnie dawać. ©Ⓟ