Ekspert: unijna polityka antykorupcyjna utkwiła w martwym punkcie [WYWIAD]

Proszę o uszczegółowienie pytania. (śmiech)

Każda taka historia powinna nas niepokoić, bo to symptom kłopotów z jakością życia publicznego zarówno na poziomie unijnym, jak i poszczególnych krajów. Do pańskiej listy dodałbym jeszcze Jeana-Claude'a Junckera, który objął stanowisko szefa Komisji Europejskiej z bagażem zaangażowania w nadużycia finansowe, gdy był jeszcze premierem i ministrem finansów Luksemburga – mam oczywiście na myśli skandal LuxLeaks. Żegnając się ze swoją funkcją w KE, Juncker nieco się zreflektował i doprowadził do finału dyrektywę ws. sygnalistów. Trzeba mu to oddać, choć sam nie wierzę w jego szczerość.

Żadna organizacja międzynarodowa nie jest wolna od tego typu korupcyjnych afer i UE nie wyróżnia się tu jakoś specjalnie na minus. Z nadużyciami mieliśmy do czynienia choćby w ONZ czy Banku Światowym. W latach 90. z tej drugiej instytucji odeszło wielu ważnych urzędników, zdegustowanych korupcją we własnym środowisku. Niedługo później to właśnie oni założyli Transparency International. A po szoku wywołanym tym eksodusem kierownictwo Banku Światowego zainicjowało reformy w celu poprawy transparentności.

Według mnie i innych ekspertów w Europie Zachodniej i UE polityka antykorupcyjna utknęła w martwym punkcie. Nasz łączny wynik jako regionu spadł w 2025 roku z 66 do 64 punktów, przy czym aż 13 krajów odnotowało znaczące spadki, a poprawę – tylko siedem. Przy czym pamiętajmy, że gdy mowa już o całym świecie, w pierwszej dziesiątce prymusów nadal dominuje Stary Kontynent, a na szczycie rankingu znalazła się Dania.

Uważam, że jeśli chodzi o korupcję, największym problemem jest to, co dzieje się na poziomie państw narodowych. Spójrzmy choćby na sferę regulacyjną. Nawet w aktualnym stanie wymogi UE co do przeciwdziałania korupcji są restrykcyjne, zwłaszcza w odniesieniu do państw kandydujących – doświadczaliśmy tego zresztą jako Polska. O mało co nie weszlibyśmy do Wspólnoty w znanym dziś wszystkim terminie, bo jeszcze pod koniec lat 90. uznawano nas za najbardziej skorumpowany kraj w gronie kandydatów przyjętych ostatecznie do UE w 2004 r. Na fali tamtej akcesji uchwaliliśmy mnóstwo rozwiązań prawnych i instytucjonalnych. Sami z siebie nie zrobiliśmy tego pewnie do dziś. Podobną ścieżką, przy wszystkich różnicach, podąża teraz Ukraina. Niestety już po wejściu do UE zdarza się tak, że rozwiązania antykorupcyjne są ociosywane – jak na Węgrzech albo rzadko używane – jak w Polsce. Ale mimo wszystko istnieją.

W porównaniu z innymi organizacjami międzynarodowymi UE ma też największe możliwości wywierania presji na swoich członków – może np. zamrozić środki pieniężne czy wszcząć dochodzenia za pośrednictwem OLAF lub Prokuratury Europejskiej.

Nie no, do ideału nam daleko. Ale też nie popadałbym w rozpacz. Problem w tym, że w UE nie udało się wypracować wspólnotowej polityki antykorupcyjnej, przez co zwalczanie nieprawidłowości pozostaje nieskoordynowane. Od lat nie poczyniono w tej kwestii jakiegokolwiek zauważalnego postępu. By taka polityka zaistniała, potrzebne jest wylanie fundamentów, na przykład w postaci ogólnoeuropejskiej definicji korupcji. Obecnie w rozumieniu władz UE korupcja występuje tylko jako zagrożenie dla interesów finansowych Unii. A to o wiele za wąska kategoria, zwłaszcza gdy porównamy ją np. z zapisaną w traktatach definicją praworządności.

W największym skrócie – tak. W Polsce rząd Prawa i Sprawiedliwości, znając tę regułę, nie tykał w podejrzany sposób pieniędzy europejskich. Przypadki korupcji w tym obszarze były marginalne, na o wiele mniejszą skalę niż np. na Węgrzech. Więc UE, mając związane ręce, mogła się jedynie przyglądać legalizowaniu – w cudzysłowie – krajowo finansowanej korupcji politycznej, jaką według mnie był np. Fundusz Sprawiedliwości.

Kto sprzeciwia się unijnej dyrektywie antykorupcyjnej

Najpierw trzeba ją uchwalić i wdrożyć, co wciąż idzie jak po grudzie.

Wina leży w największej mierze po stronie państw członkowskich. Głównymi hamulcowymi już od dawna są Niemcy, Francja, Hiszpania i Włochy, które twierdzą, że m.in. umieszczenie w dyrektywie zapisu penalizującego nadużycie władzy otworzy furtkę do procesów pokazowych. Ten argument, delikatnie mówiąc, nie ma wiele wspólnego z prawdą.

Większy wysiłek w forsowanie dyrektywy mogłaby włożyć sama KE, ale nie robi tego, zasłaniając się brakiem woli politycznej wśród państw członkowskich. A koniec końców chłopcem do bicia w kontekście tego nicnierobienia uczyniono organizacje pozarządowe.

Zamiast obowiązującej dyrektywy antykorupcyjnej zafundowano nam przyspieszenie prac nad dyrektywą lobbingową, ukierunkowaną przeciwko trzeciemu sektorowi i przypominającą ustawy o agentach zagranicznych znane z Rosji, Węgier czy Gruzji. Mimo że unijne analizy nie potwierdzają, by NGO-sy stanowiły kiedykolwiek istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa UE, w Parlamencie Europejskim powołano specjalny zespół kontrolujący finansowanie organizacji obywatelskich, o który wnioskowali europosłowie Europejskiej Partii Ludowej, Europejskich Konserwatystów i Reformatorów oraz skrajnie prawicowej grupy Patrioci dla Europy.

Jestem jednak umiarkowanym optymistą i wierzę, że dyrektywa antykorupcyjna nie obumrze. Pod wpływem efektu Donalda Trumpa, który we własnym kraju rozmontowuje rozmaite instytucje antykorupcyjne, zaczęły pojawiać się apele, by to UE na poważnie weszła w buty Amerykanów i zastąpiła ich w roli antykorupcyjnego policjanta. Liczę, że ta presja wpłynie na optykę decydentów i dyrektywa nie zostanie wykastrowana lub całkiem utopiona.

Wszyscy członkowie UE, jak i sama organizacja, są sygnatariuszami konwencji ONZ przeciwko korupcji i w większości przypadków stosują się do zawartego w niej katalogu przestępstw. Poza wspomnianym nadużyciem władzy różnice nie polegają więc na tym, czy coś jest przestępstwem i czy coś penalizować albo nie, tylko raczej na tym, jak surowo karać i jakie mechanizmy egzekucyjne stosować. Skoro wszyscy i tak podlegamy konwencji ONZ, przełożenie jej na podobny tekst dyrektywy nie powinno stanowić przeszkody nie do pokonania. Szkoda, że niektóre państwa członkowskie nagle próbują odwracać kota ogonem.

Nie będę oryginalny – przede wszystkim Węgry. Doszło tam do klasycznego state capture – zawłaszczenia państwa. Rządowi Viktora Orbána udało się ponadto zbudować system legalizujący wykorzystywanie środków unijnych do partykularnych celów, więc nawet OLAF nie ma tam zbyt wielkiego pola manewru, a do Prokuratury Europejskiej Budapeszt w ogóle nie przystąpił. Jedynym dostępnym orężem w rękach KE jest mrożenie funduszy.

Korupcja wśród węgierskich elit politycznych i gospodarczych jest ogromna. Mówiąc brutalnie: pod tym konkretnym względem Węgry to taka wewnątrzunijna Białoruś. Przyczynia się do tego również niedowład węgierskich organów ścigania, głównie prokuratury, choć to specyfika całego postsowieckiego bloku.

Polska: tylko jeden minister skazany za korupcję

Uczestniczyłem niedawno w dyskusji z zagranicznymi naukowcami, którzy narzekali na nieskuteczność wymiaru sprawiedliwości w swoich krajach. Ja z kolei twierdzę, że w porównaniu z Polską i tak mają się czym pochwalić. U nas wypłynęło już multum kontrowersyjnych spraw, które – jak się wydawało – muszą zakończyć się postawieniem konkretnych osób przed sądem i wyrokami skazującymi. Poza jednym jedynym ministrem Tomaszem Lipcem, a jest to już stara historia, nie pociągnięto dotąd do odpowiedzialności żadnego polityka z samej góry, choć moim zdaniem były ku temu uzasadnione przesłanki. W Rumunii i Bułgarii jakoś się to udaje, i to nie w ramach politycznej zemsty, tylko na podstawie dobrze udokumentowanych dowodów. We Francji do więzienia trafił były prezydent.

Polskie służby nie zawsze efektywnie potrafią ścigać korupcję – przepisy mamy jak najbardziej wystarczające, piętą Achillesową jest natomiast ich egzekwowanie. Radzimy sobie z korupcją administracyjną – takie praktyki są już dużo rzadsze w edukacji czy policji niż choćby dwadzieścia lat temu. To świetnie, ale z punktu widzenia interesu państwa, zaufania do instytucji i zdolności do prowadzenia polityki w ogóle najważniejsze jest rozliczanie osób na najwyższych szczytach władzy. Chyba nie będę wielkim prorokiem, mówiąc, że nawet w tak medialnie głośnej aferze jak Fundusz Sprawiedliwości raczej nie uda się skazać kogokolwiek istotnego przed wyborami w 2027 r.

Utworzenie CBA było naznaczone grzechem pierworodnym – od początku intencją prawodawców było uczynienie z tej służby policji politycznej. Kiedy ustawa powołująca CBA wchodziła w życie, w polskim prawie karnym nie było jeszcze nawet definicji korupcji, więc pod hasłem jej przeciwdziałania Biuro mogło przeciwdziałać czemukolwiek. I według właśnie tej logiki było wykorzystywane. Dopiero po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2009 r. doprecyzowano, czym dokładnie funkcjonariusze powinni się zajmować.

Poza tym praktyka kompletnie rozminęła się z propagandową misją towarzyszącą narodzinom CBA. Zgodnie z obietnicą PiS na celowniku mieli znaleźć się skorumpowani przedstawiciele najwyższych elit. No to ja się pytam: ilu, po dwudziestu latach istnienia, takich ludzi CBA pomogło wsadzić do więzienia? Poza wspomnianym ministrem Lipcem – właściwie nikogo. Natomiast dziś do obowiązków Biura należy przede wszystkim eliminowanie praktyk korupcyjnych w zamówieniach publicznych i samorządach. Wspaniale, tylko ponad 90 proc. spraw o podobnym charakterze biorą na siebie policja i ABW. Czy na pewno potrzebujemy służby dublującej w takim stopniu kompetencje innych organów?

Kierunkowo pomysł przeniesienia zadań CBA do policji, ABW i Krajowej Administracji Skarbowej nie jest zły, ale kształt przedstawionej ustawy jest gorszy niż samo CBA. W projekcie brakuje wyraźnego ośrodka koordynującego działania tych służb – niby wyznaczono ministra koordynatora, ale jego funkcja jest niedoprecyzowana, podobnie jak to, w jaki sposób zapewnić mu niezależność polityczną. A dodatkowo cała zaproponowana struktura jest jeszcze mniej przejrzysta niż ta znana z CBA, co nie pomogłoby w budowaniu zaufania społecznego.

CBA ma przynajmniej obowiązek publicznego sprawozdawania się co roku, więc możemy wyrobić sobie jakieś wyobrażenie o jego aktywności. W propozycji rządu takiego rozwiązania nie przewidziano. Nie pochylono się też nad prewencją korupcji – żadna z naszych służb się tym nie zajmuje mimo zobowiązań wynikających z konwencji ONZ. Zresztą nie wiem, czy jest sens dyskutować o likwidacji CBA, skoro na końcu prezydent i tak tej ustawy nie podpisze.