Przy okazji nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw jest planowana też zmiana art. 17 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2780; w skrócie: ustawa zasiłkowa). W uzasadnieniu projektu podkreślono, że chodzi o doprecyzowanie przesłanek utraty prawa do zasiłku chorobowego (także zasiłku opiekuńczego i świadczenia rehabilitacyjnego).

Autorzy projektu wskazują, że w prawie ubezpieczeń społecznych nie ma definicji terminu „praca zarobkowa”. Proponują jego zdefiniowanie przez dodanie do art. 17 ustawy zasiłkowej ust. 1a. „Pracą zarobkową, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jest każda czynność mająca charakter zarobkowy, niezależnie od stosunku prawnego będącego podstawą jej wykonania, z wyłączeniem czyn ności incydentalnych, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności”.

Termin „praca zarobkowa” jest wieloznaczny. Powstały przynajmniej trzy linie orzecznicze, mające wyjaśnić jego znaczenie. Żadna z nich nie zyskała jednak przewagi. Wieloznaczność tekstów prawnych godzi w zaufanie obywateli do państwa i prawa, podważa poczucie pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz narusza zasady prawidłowej legislacji. Wszystkie te zarzuty, wywodzone z art. 2 konstytucji, można skierować pod adresem pracy zarobkowej jako przesłanki utraty prawa do zasiłku chorobowego.

Jednak czy proponowana definicja pracy zarobkowej doprowadzi do oczekiwanego ujednoznacznienia tego pojęcia, uwzględniającego konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy z powodu choroby? Niewątpliwie doprecyzowuje, że praca zarobkowa przejawia się w aktywności – podejmowaniu działania („każda czynność”). Ponadto tak rozumiana praca zarobkowa musi znajdować podstawę w jakimś stosunku prawnym. To sprawia, że proponowana definicja nie obejmuje przypadków pracy zarobkowej podejmowanej bez podstawy prawnej.

Proponowana definicja też niejasna

W pozostałym zakresie nie widać już jednak żadnego ujednoznacznienia. Wieloznaczne słowo „zarobkowa” zastępuje się równie wieloznacznym określeniem „o charakterze zarobkowym”. Proponowana definicja nie przybliża nas do odpowiedzi na pytanie, czy praca zarobkowa oznacza aktywność ludzką, niezależnie od celu jej podejmowania, jeśli przynosi ona dochód (wyrok SN z 20 stycznia 2005 r., sygn. akt I UK 154/04, OSNP 2005/19/307, wyrok TK z 25 lutego 2014 r., SK 18/13)? Czy pracą zarobkową jest aktywność podejmowana dla dobra ogółu, wykonywana poza typowymi zajęciami zawodowymi (na cele społeczne)? Warto zauważyć, że na tle art. 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej występuje linia orzecznicza opierająca się na dychotomii: praca zarobkowa – praca na cele społeczne, wedle której np. radny za udział w posiedzeniach nie otrzymuje wynagrodzenia (zarobku), lecz diety, czyli świadczenia o charakterze publicznoprawnym, rekompensujące ewentualne utracone korzyści lub poniesione koszty (SN w wyrokach m.in.: z 31 maja 1985 r., II URN 75/85, OSNC 1986/3/32; z 12 sierpnia 1998 r., II UKN 172/98, OSNP 1999/16/522, zob. też: wyrok SN z 14 maja 2009 r., I UK 351/08). Proponowana definicja nie daje jasności w kwestii, czy pracą zarobkową jest świadczenie usługi, z którym nie wiąże się jednak uzyskanie przychodu.

W świetle proponowanej definicji uznać by należało, że osiąganie dochodu przy braku aktywności (działania) nie mieści się w zakresie terminu „praca zarobkowa”. Może to dotyczyć np. przedsiębiorcy, który osiąga dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej bez żadnego uszczerbku także w okresach, gdy dysponuje zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do pracy i pobiera zasiłek chorobowy. Osiągany dochód jest wtedy uzyskiwany dzięki pracy zatrudnionych pracowników lub wynika z innych uwarunkowań prowadzonej działalności (wyrok SN z 29 czerwca 2022 r., I USKP 112/21; wyrok SN z 27 lipca 2022 r., I USKP 101/21). Podobnie przepisy kodeksu cywilnego nie stoją na przeszkodzie takiemu ukształtowaniu praw i obowiązków stron umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. o zleceniu, by wynagrodzenie było wypłacane w równych odstępach czasu (np. miesięcznych), w stałej kwocie, zaś świadczenie zleconych usług odbywało się np. rzadziej, stosownie do potrzeb organizacyjnych zleceniodawcy. Wtedy może się okazać, że w okresie orzeczonej niezdolności do pracy usługi nie będą świadczone (brak „czynności”), ale dochód zostanie osiągnięty.

W projekcie proponuje się także – uznając, że ubezpieczony wykonujący dwie prace różnego rodzaju może być niezdolny do wykonywania jednej z nich, zachowując zdolność do wykonywania drugiej – dodanie do art. 17 ust. 1d. Według niego: „W przypadku spełniania warunków do podlegania ubezpieczeniom społecznym z co najmniej dwóch tytułów do tych ubezpieczeń, niezdolność do pracy z powodu choroby dotyczy każdego z tych tytułów, chyba że wystawiający zwolnienie od pracy wskaże w orzeczeniu, że praca zarobkowa w ramach określonego tytułu może być wykonywana z uwagi na rodzaj tej pracy”.

Problem w tym, że taka zmiana różnicuje sytuację ubezpieczonych/świadczeniobiorców, którzy wykonują co najmniej dwie prace zarobkowe na różnych podstawach prawnych, przy czym jeden z nich w przypadku obu prac podlega ubezpieczeniu chorobowemu (np. pozostaje w dwóch stosunkach pracy; łączy stosunek pracy z wynagrodzeniem poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę z prowadzeniem pozarolniczej działalności lub wykonywaniem pracy na podstawie umowy zlecenia), drugi zaś podlega ubezpieczeniu chorobowemu jedynie w odniesieniu do jednej z prac (np. łączy stosunek pracy z umową zlecenia, która nie może stanowić tytułu do ubezpieczenia chorobowego). W pierwszym przypadku będzie możliwe pobieranie zasiłku chorobowego i jednoczesne wykonywanie drugiej pracy. W drugim zaś pobierający zasiłek będzie musiał powstrzymać się od wykonywania tej drugiej pracy, mimo że zachowa zdolność do jej wykonywania. Niejasne są motywy takiego zróżnicowania. Może ono uzasadniać postawienie zarzutu naruszenia zasady równości (art. 32 konstytucji).

Ponadto ujęte w art. 67 ust. 1 konstytucji prawo do zabezpieczenia społecznego ze względu na niezdolność do pracy z powodu choroby jest niezależne od posiadania innych środków utrzymania. Wniosek taki wynika z zestawienia dwóch przepisów – art. 67 ust. 1 i art. 67 ust. 2 konstytucji. Ustawodawca nie powinien zatem zabraniać innej aktywności dochodowej w okresie pobierania zasiłku chorobowego z danego tytułu. Przeszkodą może być jedynie kwalifikacja, że ta inna aktywność niweczy lub opóźnia odzyskanie zdolności do pracy.

Należy więc postawić pytanie o to, jaka jest funkcja przesłanki utraty prawa do zasiłku chorobowego z powodu wykonywania pracy zarobkowej w okresie zwolnienia lekarskiego. Do pewnego stopnia wskazuje na nią proponowana definicja pracy zarobkowej, w której wprowadza się ograniczenie „z wyłączeniem czynności incydentalnych, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności”. Nie ulega wątpliwości, że w tych przypadkach nie dochodzi do uzyskania dodatkowego, oprócz zasiłku chorobowego, przychodu (wynagrodzenia). W szczególności pracownik, który podczas zwolnienia lekarskiego podejmie incydentalną czynność, a nawet więcej niż tylko incydentalną, nie otrzyma z tego tytułu wynagrodzenia (wynika to wyraźnie z art. 12 ustawy zasiłkowej).

Oznacza to, że ustawodawca, zakazując wykonywania pracy stanowiącej tytuł ubezpieczenia chorobowego i zarazem będącej podstawą uzyskiwania zasiłku chorobowego, zapobiega zmowie między pracodawcą a pracownikiem czy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Celem jest zapobieżenie nadużyciom polegającym na tym, że pracownik mimo faktycznego świadczenia pracy podczas zwolnienia nie otrzymuje wynagrodzenia, a koszty jego zatrudnienia obciążają FUS (uchwała SN z 17 lutego 2016 r., III UZP 15/15). Artykuł 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej powinien zapobiegać tego typu nadużyciom, w szczególności dlatego, że w prawie ubezpieczeń społecznych brak podstaw prawnych do stosowania ogólnej klauzuli nadużycia prawa. Dlatego konieczne jest takie sformułowanie tej przesłanki, by nie było wątpliwości, że zapobiega ona wyłącznie nadużyciu prawa do zasiłku chorobowego przez zmowę między pracodawcą/zleceniodawcą a pracownikiem/zleceniobiorcą.

Co z przedsiębiorcami

Pozostaje jednak problem przedsiębiorcy, który będzie mógł tym bardziej pobierać zasiłek chorobowy i osiągać przychody z tej działalności dopóty, dopóki nie będzie podejmował żadnych konkretnych czynności („czynności o charakterze zarobkowym” niemających charakteru incydentalnego). Dotyczy to tych przypadków, w których przedsiębiorca uzyskuje dochód niezależnie od swojej osobis tej, codziennej aktywności czy zatrudniania pracowników, a jedynie dzięki zaangażowaniu kapitału i rozwiązaniom organizacyjnym, zaś w okresach zwolnienia lekarskiego nie udziela nikomu formalnego, odnotowanego np. w CEIDG pełnomocnictwa do prowadzenia przedsiębiorstwa lub nie decyduje się na zawieszenie wykonywania działalności na okres swojej niezdolności do pracy. Taka sytuacja może budzić zastrzeżenia m.in. z uwagi na art. 14 ratyfikowanej przez Polskę konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego.

Dlatego warto rozważyć dodanie nowego przepisu lub zmianę art. 12 ustawy zasiłkowej, tak by prawo do zasiłku ulegało zawieszeniu tak długo, jak długo ubezpieczony otrzymuje podle gające oskładkowaniu wynagrodzenie za pracę lub osiąga przychód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej albo innego tytułu. ©℗