Ocenę projektu ustawy mającej wdrożyć dyrektywę 2023/970 (dotyczącą transparentności wynagrodzeń) pod kątem powyższej zasady połączę z oceną w kontekście jej wdrożenia w stosunku do pracodawców publicznych. Uczynię to z tego powodu, że wiele jednostek organizacyjnych z sektora administracji publicznej to małe zakłady pracy. Nadto, tak jak niedopuszczalne jest nakładanie uciążliwych obowiązków na osoby prywatne, tak niezgodne z zasadą racjonalności organizacji państwa jest nakładanie bezsensownych obowiązków na publiczne jednostki organizacyjne.

Na wstępie wyrażę pogląd, że polski ustawodawca w zakresie stanowienia prawa pracy ostentacyjnie narusza unijną zasadę proporcjonalności od lat. Tym samym łamie naszą konstytucję. Nie inaczej jest w analizowanym tu projekcie. Prawo unijne z reguły eksponuje zasadę proporcjonalności w motywach dyrektyw. W przypadku dyrektywy 2023/970 została ona wyrażona w motywie 34, zgodnie z którym „środki w zakresie przejrzystości wynagrodzeń powinny chronić prawo do równego wynagrodzenia przysługujące pracownikom, a jednocześnie w jak największym zakresie ograniczać koszty i obciążenia administracyjne, na jakie narażeni są pracodawcy, zwracając szczególną uwagę na mikroprzedsiębiorstwa oraz małe i średnie przedsiębiorstwa. W stosownych przypadkach środki powinny być dostosowane do wielkości pracodawców, z uwzględnieniem liczby zatrudnionych pracowników. Liczba pracowników zatrudnionych przez pracodawców, która ma być stosowana jako kryterium tego, czy pracodawca podlega obowiązkowi składania sprawozdań dotyczących wynagrodzeń, o którym mowa w niniejszej dyrektywie, wyznaczana jest przy uwzględnieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE dotyczącego mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw”.

Czy projekt wdraża zasadę?

Motyw ten ma charakter wiążący dla państw członkowskich. Jak wyżej wspomniałem, proporcjonalność jest nie tylko zasadą prawa polskiego, ale także unijnego. Można zresztą przyjąć, że racjonalny ustawodawca unijny nie jest zainteresowany tym, aby zniechęcać mikro i małych przedsiębiorców do Unii Europejskiej, przez nakładanie nieracjonalnych obciążeń administracyjnych. Pozostaje więc pytanie, czy analizowany projekt wdraża powyższą zasadę?

Odpowiedź jest niestety i oczywiście negatywna. Jedynym przejawem wdrożenia tej zasady jest to, że pracodawca zatrudniający mniej niż 50 pracowników został zwolniony z urzędowego podawania do wiadomości pracowników informacji o kryteriach wzrostu wynagrodzeń, co jest zresztą zdumiewające. Zgodnie bowiem z dyrektywą unijną informacją o wzroście płacy jest także podanie pracownikowi do wiadomości kryteriów premiowych, a taka informacja powinna być podawana zawsze z urzędu. Ale mniejsza o to. Dodam jedynie, że powyższe zwolnienie nie dotyczy już kryteriów służących ustaleniu wynagrodzeń pracowników oraz poziomów wynagrodzeń, co jest znacznie bardziej skomplikowane niż podawanie do wiadomości kryteriów wzrostu.

Ostatecznie więc można stanowczo powiedzieć, że projektodawca nie wykonał żadnej pracy w celu realizacji zasady proporcjonalności. A wyzwania są bardzo poważne. Motyw 34 można bowiem interpretować na co najmniej dwa sposoby. Pierwszy, że niektóre instytucje określone w dyrektywie mogłyby być w ogóle niestosowane. Drugi, że ich wykonanie powinno mieć miejsce w sposób odmienny niż w przypadku dużych zakładów pracy. Obie te kwestie należałoby bardzo poważnie przemyśleć, nie wykluczając żadnej z nich. Zwłaszcza że przywołany wyżej motyw wysyła wyraźny sygnał, że w grę mogą wchodzić rozwiązania prawne zupełnie inne niż określone w dyrektywie, o ile realizują jej cel.

Kilka rozwiązań

Dlatego w tym miejscu wskażę jedynie na kilka w moim przekonaniu bardzo zachowawczych rozwiązań. Po pierwsze, w zakładach zatrudniających np. do 20 pracowników pracodawca powinien być zwolniony z obowiązku wartościowania stanowisk pracy, tworzenia kategorii pracowników oraz obowiązków informacyjnych. Powyższe wynika nie tylko z uciążliwości administracyjnych, jak i z tego, że w małych zakładach pracy informowanie o poziomach wynagrodzeń będzie co do zasady skutkowało ujawnieniem danych osobowych.

Równocześnie jednak na wniosek pracownika pracodawca powinien być zobowiązany do wykazania, że nie stosuje praktyk dyskryminacyjnych. Ów wniosek pracownik mógłby złożyć także do organu do spraw równości, ale też np. do dowolnie wybranego przez pracownika przedstawiciela ogólnopolskiego związku zawodowego, oczywiście przy zachowaniu standardu poufności. Alternatywnie, przedstawiciel pracowników winien być wybierany na poziomie organizacji (stowarzyszeń) pracodawców, samorządów zawodowych lub izb gospodarczych. Przypominam bowiem, że z dyrektywy nie wynika, że przedstawicielami pracowników mają być jedynie ci wybrani przez załogę. Nadto, wybory mogą mieć charakter ponadzakładowy, np. spośród wszystkich pracowników zatrudnionych u pracodawców zrzeszonych w organizacji pracodawców.

Po drugie, w przypadku zakładów zatrudniających np. od 20 do 50 pracowników w sektorze niepaństwowym można by dopuścić, aby decyzję co do tego, czy wartościować stanowiska pracy czy nie, powinien podejmować pracodawca w uzgodnieniu z załogą, oczywiście przy zachowaniu opisanych wyżej gwarancji dla pracowników do informacji. Warto wszak pamiętać, że celem i skutkiem wartościowania pracy jest opracowanie struktur wynagrodzeń zasadniczych na potrzeby regulaminu wynagradzania. Tymczasem w powyższych zakładach prawo nie przewiduje obowiązku stanowienia regulaminu wynagradzania. Nadto, także i w tym przypadku należałoby dopuścić możliwość wybierania przedstawicieli pracowników na poziomie ponadzakładowym (grupy kapitałowe, organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, izby gospodarcze).

Po trzecie, należy poważnie rozważyć, czy w przypadku braku pracowniczych organów zakładowych lub ponadzakładowych, pracodawca nie powinien mieć obowiązku podpisania porozumienia np. z regionalnym organem ogólnopolskiej organizacji związkowej, aby ta wyznaczyła reprezentanta pracowników (delegata), podczas gdy państwo powinno ustalić w tym zakresie maksymalne związane z tym koszty. Jakkolwiek brzmi to szokująco, to takie rozwiązanie realizuje cele dyrektywy. Nadto, stymulowałoby pracodawców do zrzeszania w organizacje gospodarcze i wyłaniania przedstawicieli na poziomie takich organizacji. Powyższe jest ważne dla rozwoju dialogu społecznego w małych i mikro przedsiębiorstwach. Bez takich zrzeszeń nie da się wdrażać wielu innych standardów prawa pracy, że wspomnę o układach zbiorowych.

W interesie publicznym

Po czwarte, w przypadku pracodawców samorządowych i państwowych prawo powinno umożliwić, a czasem wręcz nakazać wykonywanie zadań określonych w dyrektywie na poziomie ponadzakładowym. Powyższe dotyczy także umożliwienia lub nałożenia obowiązku wyłaniania ponadzakładowych przedstawicieli pracowników np. w przypadku mniejszych gmin, a np. w przypadku wymiaru sprawiedliwości na poziomie okręgów sądowych itp. Zwłaszcza że pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w tych jednostkach jest w istocie państwo, a ich rzekomi pracodawcy (np. szkoły, przedszkola, urzędy, teatry, sądy, prokuratura) są jedynie zakładami pracy. Wspólny wybór przedstawicieli pracowników w tych przypadkach leży więc w interesie publicznym.

Podsumowując, w moim przekonaniu projekt wdrożenia dyrektywy w obecnym brzmieniu narusza zarówno konstytucyjną zasadę proporcjonalności, jak i jest niezgodny z motywem 34 dyrektywy. Projekt wykazuje się także bardzo małym pragmatyzmem i brakiem inwencji. Jego korekta powinna być dokonana w ścisłej współpracy z rzecznikiem MŚP oraz samorządami.