Problem stał się głośny po opisaniu sprawy pani Aldony, która regularnie opłacała składki, a ZUS po niemal 20 latach zakwestionował tytuł do ubezpieczenia (temat nagłośniła „Gazeta Wyborcza”, patrz: ramka). Sprawą zajął się rzecznik praw obywatelskich, który uznał, że taka praktyka narusza zasadę zaufania obywatela do państwa. RPO wskazywał, że obywatel nie powinien ponosić konsekwencji wieloletniej bierności urzędu, który najpierw przyjmuje składki, a dopiero po latach zmienia zdanie.

ZUS: składki nie przepadają

Z wyjaśnień ZUS, przesłanych redakcji DGP, wynika, że pomimo przedawnienia prawa do zwrotu składki nie przepadają. Za zgodą płatnika mogą zostać przeksięgowane na inny tytuł, zaliczone na poczet przyszłych składek albo wykorzystane do spłaty zaległości. Zdaniem dr Katarzyny Kalaty, radcy prawnego w Kancelarii Kalata, specjalistki prawa ubezpieczeń społecznych, możliwość zaliczenia składek na poczet kolejnych należności nie rozwiązuje problemu systemowo, ponieważ działa wyłącznie wtedy, gdy ZUS wskaże inny, aktualny tytuł do ubezpieczeń i istnieją bieżące lub zaległe składki, na które można takie środki zaliczyć.

– W praktyce bardzo często zdarza się, że ZUS kwestionuje jeden tytuł, nie wskazując żadnego innego jako właściwego, a wówczas opłacone składki nie mogą zostać ani przeksięgowane, ani zaliczone, ani zwrócone ubezpieczonemu – wyjaśnia prawniczka.

Katarzyna Kalata podkreśla, że opisana w mediach sprawa to nie jednostkowy przypadek.

– Z mojej praktyki wynika, że takich spraw są setki, jeśli nie tysiące. Prowadzę liczne postępowania sądowe, w których ZUS zakwestionował tytuł do ubezpieczeń po wielu latach, a składki – mimo prawomocnych wyroków – nie zostały ani zwrócone, ani realnie przeksięgowane – mówi.

Jakie zmiany planuje resort pracy

Dlatego Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) zapowiada zmiany w przepisach, które mają ograniczyć skutki działań ZUS polegających na kwestionowaniu przez zakład tytułu do ubezpieczeń po wielu latach od rozpoczęcia opłacania składek.

Planowane regulacje mają przede wszystkim:

umożliwić przeksięgowanie składek z jednego tytułu ubezpieczenia na inny na podstawie prawomocnej decyzji ZUS,

▪ zmienić zasady przedawnienia zwrotu składek, tak aby termin liczył się od momentu, gdy ZUS stwierdzi nadpłatę i zawiadomi o tym fakcie płatnika składek,

▪ chronić osoby, którym wypłacono już zasiłki (np. chorobowe czy macierzyńskie), nawet jeśli ZUS później zakwestionuje ich tytuł do ubezpieczenia i uznawać za wypłacone z drugiego tytułu ustalonego przez ZUS w decyzji.

Na tym etapie nie wiadomo, kiedy nowe przepisy zostaną uchwalone. Ministerstwo w odpowiedzi resortu na pytania redakcji DGP potwierdziło, że prace są na etapie analiz, przygotowano także koncepcję rozwiązań wraz z propozycjami przepisów, ale formalny proces legislacyjny jeszcze się nie rozpoczął.

Resort nie wskazuje także, czy planowane regulacje obejmą sprawy już zakończone lub będące w toku. Równolegle – jak poinformował resort – analizowane są również inne, potencjalne zmiany porządkujące system ubezpieczeń społecznych, jednak decyzje co do ich zakresu jeszcze nie zapadły.

Potrzebne są zmiany systemowe

Zdaniem ekspertów fakt, że rząd w ogóle dostrzegł problem, to krok w dobrą stronę.

– Po raz pierwszy ustawodawca wprost dostrzega systemowy problem polegający na tym, że ZUS przez wiele lat akceptuje zgłoszony tytuł do ubezpieczeń, pobiera składki, a następnie – ten sam tytuł kwestionuje, pozostawiając obywatela bez ochrony i bez środków. To rozwiązania, których od dawna domagały się praktyka i orzecznictwo – dodaje Kalata.

W jej ocenie kluczowe będzie, czy nowe przepisy będą działały również wstecz – w odniesieniu do spraw już zakończonych lub będących w toku. – Jeżeli projekt ma spełnić swoją funkcję ochronną, nie może pozostać wyłącznie regulacją „na przyszłość”. W przeciwnym razie będzie to jedynie częściowa korekta, a nie rzeczywiste przywrócenie zaufania obywateli do państwa i systemu ubezpieczeń społecznych – podsumowuje.

Jeszcze dobitniej sprawę ocenia radca prawny Łukasz Chruściel, partner w kancelarii PCS Paruch Chruściel Stępień Kanclerz, który od lat reprezentuje przedsiębiorców w sporach z ZUS.

– Największym problemem jest to, że ZUS potrafi zakwestionować tytuł do ubezpieczenia po kilkunastu latach, mimo że wcześniej przyjmował składki bez żadnych zastrzeżeń – mówi.

Jego zdaniem, jeśli zakład uznaje dany tytuł za wadliwy, musi reagować od razu.

– Powinien poinformować obywatela w pierwszym albo drugim miesiącu. Tymczasem tak się nie dzieje. Przez kilkanaście lat składki są przyjmowane, obywatel nie jest o niczym informowany i żyje w przekonaniu, że wszystko jest w porządku – podkreśla.

W opinii mec. Chruściela najgorsze jest to, że ZUS reaguje dopiero wtedy, gdy obywatel zaczyna czegoś oczekiwać od państwa, na przykład występuje o zasiłek chorobowy albo o zasiłek macierzyński. To w praktyce najbardziej uderza w kobiety.

– Szczególnie skomplikowana jest także sytuacja wspólników spółek dwuosobowych, w których jeden wspólnik ma pozycję dominującą, a drugi ma udziały tzw. iluzoryczne. O tym, czy dany wspólnik zostanie uznany za dominującego, a w konsekwencji umowa o pracę zostanie zakwestionowana, decydują niuanse prawnicze, z którymi bez dobrego doradztwa trudno sobie poradzić. A mówimy przecież o fundamentalnych sprawach dla obywateli, takich jak ubezpieczenia emerytalne, rentowe czy chorobowe – wyjaśnia mec. Chruściel.

Prawnik nie ma wątpliwości, że zapowiadane reformy są potrzebne i dobre, ale one nie rozwiązują problemu. Reagują na skutki nieprawidłowej praktyki ZUS, a nie na jej przyczynę.

– To wciąż tylko leczenie objawów, a nie samej choroby. Chorobą jest brak przepisów, które zakazywałyby kwestionowania tytułu do ubezpieczenia po wielu latach, albo precyzyjnie nakazywałyby ZUS weryfikowanie tytułu już na jego początku. Jeżeli od razu wiadomo, że np. dominujący wspólnik nie może być zatrudniony na umowę o pracę – tak jak twierdzi ZUS – to nie ma powodu, by czekać z tą oceną 15 lat – podkreśla.

Podkreśla, że państwo nie powinno zarabiać na kruczkach prawnych. – Jeżeli ktoś uczciwie opłaca składki w dobrej wierze, ma prawo oczekiwać ochrony i świadczeń. ZUS powinien zwalczać nadużycia, ale tam, gdzie rzeczywiście są, a nie kosztem zwykłych obywateli, którzy w dobrej wierze i przez wiele lat odprowadzali składki – reasumuje. ©℗

Decyzja ZUS w sprawie pani Aldony
Pani Aldona prowadziła własną spółkę z o.o. Była w niej zatrudniona jako księgowa z wynagrodzeniem 8 tys. zł miesięcznie. Składki na ubezpieczenia społeczne opłacała z tego tytułu nieprzerwanie niemal przez 20 lat, a na indywidualnym koncie ubezpieczonej w ZUS zgromadzono ponad 450 tys. zł. W maju 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, w której stwierdził, że od 1 stycznia 2003 r. pani Aldona nie podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu stosunku pracy. ZUS zastosował koncepcję „niemal jedynego wspólnika”, zgodnie z którą, jeżeli przedsiębiorca ma większość udziałów w spółce i jednocześnie świadczy w niej pracę, nie może pozostawać w stosunku pracy z własną spółką, ponieważ brak jest elementu podporządkowania pracowniczego, o którym mowa w art. 22 par. 1 kodeksu pracy.
Dodatkowo zakład wskazał, że zawarcie umowy o pracę przez członka zarządu będącego jedynym wspólnikiem spółki bez zachowania formy aktu notarialnego narusza art. 210 par. 2 kodeksu spółek handlowych, co skutkuje bezwzględną nieważnością tej czynności prawnej. W konsekwencji ZUS zakwestionował tytuł do ubezpieczeń społecznych mimo wieloletniego opłacania składek. ©℗