Polecenie czy wezwanie?

Pomysł jest kierunkowo bardzo sensowny, ale w moim przekonaniu wadliwy legislacyjnie. Przypomnę, że polecenie to akt władztwa publicznego, który co do zasady wydaje się podmiotom hierarchicznie podległym. Dotyczy to także podległości władztwu zakładowemu, któremu podlega każdy z nas, przebywając np. na terenie zakładu pracy, szkoły, szpitala czy urzędu. Polecenia wydają także organy stosujące prawo w zakresie utrzymania porządku publicznego w tzw. trybie policyjnym. Z tego m.in. powodu polecenia co do zasady nie podlegają uzasadnieniu i nie można się od nich odwołać.

Tymczasem w sprawie zatrudniania i zwalniania pracowników pracodawca ani nie podlega hierarchicznie organom PIP, ani nie zachodzi potrzeba zapewnienia porządku publicznego. Nadto prawidłowo wydane polecenie powinno precyzyjnie wskazywać, w jaki sposób należy je wykonać, a więc jaką konkretnie i na jakich warunkach zawrzeć umowę o pracę. To jednak nie koniec. Polecenie można wydać wyłącznie takiemu podmiotowi, który może je wykonać samodzielnie. Tymczasem zawarcie umowy o pracę wymaga także oświadczenia woli pracownika. Wykonanie polecenia, o którym mowa w projekcie, byłoby możliwe wyłącznie w ten sposób, że pracodawca jednostronnie zmieniłby umowę prawa cywilnego na umowę o pracę, ustalając zarazem warunki pracy i płacy. To oznaczałoby, że pracodawca wydał decyzję administracyjną w stosunku do zleceniobiorcy.

Taka konstrukcja prawna wcale nie jest egzotyczna. To, że podmioty prywatne mogą wydawać decyzje administracyjne, nie jest żadnym zaskoczeniem dla prawników zajmujących się prawem administracyjnym. Tyle tylko że ustawa musiałaby pracodawcy takie uprawnienia wyraźnie przyznać oraz wprowadzić gwarancje procesowe dla pracownika. A takich regulacji w projekcie nie ma.

Z tego wynika, że projektodawcy zapewne chodziło o wezwanie pracodawcy do podjęcia działań w celu usunięcia uchybień, a nie o polecenie. Byłoby więc dobrze, gdyby ten kierunkowo dobry pomysł ministerstwa legislacyjnie poprawić poprzez wprowadzenie odrębnej jednostki redakcyjnej i unikanie słowa „polecenie”.

Osobną kwestią jest to, jaki byłby skutek wykonania lub niewykonania takiego wezwania. Ustawa powinna jednoznacznie wskazywać, czy wykonanie wezwania dotyczy jedynie zmiany na przyszłość i stanowi abolicję co do przeszłości (w tym danin publicznych), czy też stanowi abolicję jedynie częściową, czy też nie zawiera żadnych elementów, które byłyby dla pracodawcy pozytywnym bodźcem do wykonania wezwania. Ponadto w przypadku gdy zleceniodawca odmówi współpracy, pracodawca powinien mieć prawo do wypowiedzenia umowy cywilnej niezależnie od jej treści oraz obowiązek zaoferowania zatrudnienia pracowniczego. I wreszcie – w przypadku przyjęcia rozwiązania „abolicyjnego” – obowiązywanie przepisu powinno być chyba ograniczone w czasie.

Jeszcze więcej problemów wywołuje drugi pomysł projektodawcy. Otóż zgodnie z proponowanym art. 33a ust. 2 ustawy okręgowy inspektor pracy, po przeprowadzeniu kontroli, w przypadku stwierdzenia, że praca jest wykonywana w warunkach określonych w art. 22 par. 1 kodeksu pracy, może wydać decyzję administracyjną albo skierować do właściwego sądu pracy powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy.

Ten przepis oceniam bardzo negatywnie z dwóch powodów. Pierwszy to jego niezgodność z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Otóż z treści przepisu wynika, że wprawdzie inspektor ustalił, iż istnieje stosunek pracy, jednak nie wyda decyzji, lecz skieruje sprawę do sądu z sobie tylko znanych powodów. Bo gdyby przepis mówił, że inspektor kieruje sprawę do sądu z tego powodu, iż postępowanie administracyjne nie dostarczyło rozstrzygających dowodów, to można by próbować tego przepisu bronić. Jednak takiej wersji przepisu, jak proponowana obecnie, bronić się nie da. I nie chodzi tylko o brak kryteriów podejmowania decyzji o wydaniu decyzji lub nie, ale o to, że okręgowy inspektor pracy jako organ administracji państwowej ma prawny obowiązek wykonywania zadań publicznych w sposób realizujący interes publiczny. Jeśli więc ustalił, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to nie ma prawa zaniechania wydania decyzji w tej sprawie.

To nie interes pracownika

Przejdźmy jednak na drugi, głębszy poziom krytyki. Chodzi o to, że wraz z ustanowieniem administracyjnej drogi ustalania stosunku pracy należy usunąć regulacje dotyczące ustalania stosunku pracy na drodze sądowej, ograniczając je wyłącznie do tych przypadków, w których inspektor pracy odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego.

Ten wniosek wynika co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, inspektorzy pracy będą wydawali decyzje na podstawie art. 22 k.p., tymczasem sądy orzekają na podstawie art. 189 k.p.c. Mamy więc do czynienia z dwoma nieporównywalnymi podstawami prawa materialnego w takiej samej sprawie, czego nie da się obronić. Pierwsza podstawa prawna dotyczy interesu publicznego, a druga indywidualnego interesu powoda. Mówiąc wprost, już dzisiejsza praktyka orzekania przez sądy na podstawie art. 189 k.p.c. jest błędna. Widać to w szczególności w tych przypadkach, gdy powództwo o ustalenie stosunku pracy wytacza inspektor pracy. Mówiąc obrazowo, gdy państwo pozywa swojego obywatela, to nie chodzi o interes prawny powoda, ale o interes publiczny.

Druga niespójność ma charakter podmiotowy. Gdy inspektor pracy wyda decyzję, to jej adresatami będą zleceniobiorca/pracownik i pracodawca. Jak mówi się w doktrynie prawa administracyjnego, obie strony umowy będą tzw. podmiotami administrowanymi. Z tego powodu oba mogą decyzję zaskarżyć. A skoro tak, to decydując się na drogę sądową, inspektor pracy powinien pozwać zarówno zleceniobiorcę/pracownika, jak i pracodawcę. Inspektor pracy nie wytacza bowiem powództwa w interesie pracownika, o czym była już mowa, ale w interesie publicznym. Skoro bowiem zleceniobiorca/pracownik może zaskarżać decyzje inspektora, to znaczy, że ocenia swój interes inaczej niż inspektor. W takim razie postępowanie sądowe powinno się toczyć wyłącznie w trybie nieprocesowym na podstawie art. 22 k.p., a nie w trybie procesowym na podstawie art. 189 k.p.c. Już z tego tylko powodu analizowany art. 33a ust. 2 projektu ustawy jest systemowo błędny. W sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy inspektor nie może być więc powodem, lecz jedynie wnioskodawcą, a w takich sprawach nie powinny być składane pozwy, lecz wnioski.

Ujmując rzecz inaczej, wprowadzenie do systemu decyzji administracyjnej ustalającej istnienie stosunku pracy, co uważam za decyzję słuszną, wymaga bardzo poważnych zmian w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, czego w moim przekonaniu projektodawca w ogóle nie dostrzegł.

Na koniec dodam, że nie zajmuję się w tym tekście kwestią rygoru natychmiastowej wykonalności, jego uchylania oraz odszkodowań. Rozwiązania te są w moim przekonaniu niezgodne z konstytucją i nie da się ich obronić. W szczególności nie da się obronić regulacji prawnych, zgodnie z którymi decyzja administracyjna wydana przez organ administracji państwowej jest natychmiast wykonalna, a wyrok wydany przez niezależny sąd w takiej samej sprawie nie. A to tylko jeden zarzut. Dlatego za bardziej wartościowe uważam poszukiwanie rozwiązań doskonalących ten ważny społecznie projekt. ©℗

prof. Arkadiusz Sobczyk, Uniwersytet Jagielloński, Kancelaria A. Sobczyk i Współpracownicy